Vlada je 6. studenoga 2014. usvojila novi Prijedlog Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske s Konačnim prijedlogom Zakona (u tekstu dalje KPZRR) i uputila ga u saborsku proceduru na usvajanje po hitnom postupku.[1] Kako se radi o zakonskom aktu od vitalnog značenja za proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS) i planiranje za 2015. budući da bi se trebao početi primjenjivati od 1. siječnja 2015., to u nastavku dajemo komentar uz njegove bitne odredbe u odnosu na dosadašnji Zakon o regionalnom razvoju RH[2].
 
U skladu s navedenim bitne novosti KPZRR jesu:
 
1. U okviru strateškog planiranja regionalnog razvoja –proširuje se obuhvat planskih dokumenata koji se donosi za novo uvedenu kategoriju – urbana područja[3]. Uz Strategiju regionalnoga razvoja RH i Županijsku razvojnu strategiju, donosi se Strategija razvoja urbanog područja koju donose novo ustrojena urbana područja[i]; sve strategije se donose za sedmogodišnje razdoblje u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom kohezijske politike EU a donose ih predstavnička tijela; Strategiju regionalnog razvoja RH više ne donosi Vlada već Sabor, a u Županijskoj razvojnoj strategiji treba posebno naglasiti ulogu velikih gradova i gradova sjedišta županija u poticanju razvoja te na razvoj slabije razvijenih područja, a donosi je njeno predstavničko tijelo nakon prethodno pribavljenog mišljenja novo propisanog partnerskog vijeća za područje županije, s tim da 2 ili više županija mogu donijeti zajedničku razvojnu strategiju, ali tada ne donose pojedinačne županijske razvojne strategije.
 
2. U okviru institucionalnog okvira i upravljanja također dolazi do institucionalnog i strukturnog proširenja i promjena:

• na središnjoj razini osniva se vijeće za regionalni- razvoj,
• na razini statističke regije može se ustrojiti partnersko vijeće zajednice županija (podvijeće partnerskog vijeća);
• uvodi se i novi instrument – razvojni sporazum za područje najmanje tri JPRS;
• proširuje se krug osnivača obvezne županijske regionalne razvojne agencije (veliki gradovi odnosno gradovi sjedišta županije i ostale JLS te druga javnopravna tijela s područja županije) koji su dužni osigurati odgovarajuće financijske i druge uvjete za rad agencije [4];
• uvodi se novo tijelo-partnersko vijeće za područje županije gdje veliki gradovi i gradovi sjedišta županija imaju svoje predstavnike u županijskom partnerstvu;
• uvodi se partnersko vijeće za urbano područje gdje sve JLS koje ulaze u sastav urbanog područja imaju svoje predstavnike.
• na razini JLS propisuje se da jedna ili više JLS mogu osnovati lokalne razvojne agencije kao javne ustanove ili trgovačka društva, a one JLS koje na svom području već imaju odabranu lokalnu akcijsku grupu mogu nju koristiti.

3. Ocjenjivanje i razvrstavanje JLPRS prema stupnju razvijenosti provodi se kao i dosad (isti indeks razvijenosti i razvrstavanje posebno za županije, posebno za općine i gradove u 5 skupina ovisno o indeksu njihove razvijenosti), s tim da se razvrstavanje provodi se u godini prije početka novog višegodišnjeg financijskog okvira EU, a ne kao dosad (svake tri godine); županije, gradovi i općine stječu status potpomognutog područja kao i dosad a one koje gube status dobivaju pomoć iz državnog proračuna u trajanju od najdulje 3 godine od dana stupanja na snagu odluke o razvrstavanju (a ne kao dosad 1. godinu). Naglašujemo da će se visina i način ostvarivanja pomoći u prijelaznom razdoblju propisati Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna.
 
4. U okviru poticanja regionalne konkurentnosti i urbanog razvoja novost je da Vlada donosi četverogodišnji Program poticanja regionalne konkurentnosti i urbanog razvoja na osnovi koje ministarstvo donosi godišnji plan provedbe programa, a sredstva za to se osiguravaju u državnom proračunu te iz drugih izvora u skladu sa zakonom. Analogno tomu i u okviru mjera za razvoj potpomognutih područja i drugih područja s razvojnim posebnostima Vlada donosi četverogodišnji Program održivog društvenog i gospodarskog razvoja potpomognutih područja i drugih područja s razvojnim posebnostima za razdoblje, a ministarstvo donosi godišnji plan provedbe kojim se propisuju mjere za koje se sredstva osiguravaju također u Državnom proračunu.
 
5.Novost je da se ovim Zakonom propisuju mjere za razvoj jedinica na potpomognutim područjima i drugim područjima s razvojnim posebnostima i to:

 
Naglašavamo da danom stupanja na snagu novoga Zakona ostaju na snazi Uredbe o indeksu razvijenosti i Odluka o razvrstavanju JLPRS prema stupnju razvijenosti.
 
Zaključno
 
Konačnim prijedlogom Zakona o regionalnom razvoju potanko su uređeni i razrađeni ne samo institucionalni okvir i instrumenti u funkciji planiranja, upravljanja, ocjenjivanja stupnja razvijenosti JLPRS, način utvrđivanja urbanih i potpomognutih područja i poticanje njihova razvoja, provedba, praćenje i izvještavanje o ostvarivanju politike regionalnog razvoja radi što učinkovitijeg korištenja fondova EU već i utvrđene mjere i njihovi izvori.
 
Međutim, upitno je koji su ukupni materijalni efekti predloženih mjera za JLPRS u uvjetima sadašnje negativne gospodarske aktivnosti i njihove realizacije na odnosnim područjima.
 
Unatoč svemu otvoreno je i pitanje provedbe Zakona ne samo zbog velikog broja JLPRS s ograničenim proračunskim izvorima i stručne osposobljenosti postojećeg broja zaposlenih djelatnika već vremena za njegovo ostvarivanje.

Pripremila Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur.i dipl.polit.
 

[1] https://www.sabor.hr/prijedlog-zakona-o-regionalnom-razvoju-republike-h
[2] Narodne novine, br.153/09
[3] Urbana područja su urbane aglomeracije i veća odnosno manja urbana područja utvrđena ovim zakonom za koja se izrađuju strategije urbanog razvoja; urbane aglomeracije su Zagreb, Split, Rijeka i Osijek sa više od 100.000 stanovnika, veća urbana područja su gradovi koji prema posljednjem popisu stanovništva imaju više od 35.000 stanovnika i nisu uključeni u navedene urbane aglomeracije, a manja urbana područja su gradovi koji imaju manje od 35.000 stanovnika, a čija središnja naselja imaju više od 15.000 stanovnika i/ili su sjedišta županija.
[4] Dosad je JPRS trebala ustrojavati upravna tijela, odnosno osnivati agencije kao javne ustanove u 100 % vlasništvu JPRS, a osnivači i vlasnici navedenih pravnih osoba mogli su biti i više JPRS i JLS.
[5] Preneseno iz Zakona o brdsko-planinskim područjima “Narodne novine”, br.12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05, 80/08 i 148/13) čl.7a i 7.c. ali se sada primjenjuje na sve jedinice iz čl.35.st.1. i st.2.ovoga zakona
[6] Narodne novine, br. 158/13

U Ministarstvu financija pripremljeni su prijedlozi novih izmjena i dopuna organskog  Zakona o proračunu koji će se uputiti u proceduru po hitnom postupku, a dostavljeni su jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS) i nekim državnim tijelima na mišljenje. Radi se o izmjenama koje se odnose se na daljnje unapređenje procesa planiranja proračuna, a rezultat su obveze provedbe zaključaka i preporuka Vijeća EU i Komisije.
 
U nastavku iznosimo bitne odrednice teksta prijedloga Zakona koje se ne odnose samo na državni proračun već i na proračune JLPRS:
 
1. Izvanproračunski korisnici su izvanproračunski fondovi, trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima JLPRS ima odlučujući utjecaj na upravljanje i koji su prema pravilima statističke metodologije Europske unije razvrstavani u sektor opće države, a nisu proračunski korisnici (čl.3.toč.16.).
 
Analizirajući članak 2. Zakona o proračunu i karakter osnovnih odrednica bitnih za utvrđivanje korisnika prema podzakonskom aktu- Pravilniku, treba ustanoviti jesu li osnovani od strane JLPRS, da li jedinica ima odlučujući utjecaj na upravljanje te da li su im izvor financiranja doprinosi i/ili namjenski prihodi. Držimo da u kontekstu navedenoga na razini JLPRS izvanproračunski korisnici i nadalje ostaju županijske uprave za ceste. Što se tiče županijskih, gradskih i općinskih društva Crvenoga križa osnovanih na temelju Zakona o crvenom križu[1] to su neprofitne pravne osobe koje zasigurno podliježu posebnom Zakonu o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija[2] te smatramo da kao takve ne bi trebale biti uključene u izvanproračunske korisnike iako im je osnivač JLPRS.
 
Upitno je mogu li i turističke zajednice koje su pravne osobe osnovane posebnim Zakonom o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma[3] biti podvedene pod neprofitne organizacije ili izvanproračunske korisnike s obzirom na zakonske odredbe o obveznim i neobveznim oblicima (turistička društva) i izvore financiranja (boravišna pristojba, članarine u skladu s posebnim zakonom, prihodi od obavljanja gospodarskih djelatnosti iz članka 10. stavka 3.citiranoga Zakona, prihodi iz proračuna JLPRS te državnog proračuna, dragovoljnih priloga i darova, imovine u vlasništvu i sl.). Turistička zajednica se može na temelju posebne odluke turističkog vijeća, financijski zaduživati u cilju realizacije programa rada i financijskog plana, ali ukupna vrijednost zaduženja ne smije prelaziti 50% financijskim planom predviđenih prihoda.,TZ ne smije imati ulog u temeljnom kapitalu trgovačkog društva, i dr.).
 
Isto tako, pitanje je komunalnih trgovačkih društava u većinskom vlasništvu JLPRS koji su uključeni u okvire obveznika Zakona o fiskalnoj odgovornosti, a čiji je karakter vrlo heterogen ne samo s obzirom na gospodarsku djelatnost koja prelazi obuhvat iz Zakona o komunalnom gospodarstvu[4] i vrste prihode s kojima raspolažu već i način njihova poslovanja. S obzirom na veliki značaj – velika sredstva komunalnih društava i njihovo često upitno poslovanja postavlja se pitanje ne bi li se stvarna situacija u JLPRS mogla sagledati kada bi se i oni uključili u izvanproračunske korisnika. Kako zasad nema objavljenih meritornih obrazloženja držimo da će se to pokazati u daljoj fazi i podnošenju prijedloga za Registar korisnika i Pravilniku o utvrđivanju proračunskih i izvanproračunskih korisnika JLPRS.
 
2. Promjena rokova u proračunskom procesu za naredno trogodišnje razdoblje i dokumenata koji se trebaju ostaviti Europskoj komisiji na razmatranje i ocjenu reflektira i na JLPRS:
 
2.1. Vlada usvaja smjernice najkasnije do kraja srpnja (čl.25.Zakona).
2.2. Dostava uputa MF za izradu proračuna JLPRS do sredine kolovoza (čl.27.Zakona.) i sadržaj Uputa koje donose JLPRS. Upute trebaju utvrditi limite ovisno o sredstvima potrebnim za provedbu postojećih politika, odnosno aktivnosti (koje proizlaze iz trenutno važećih propisa) i sredstvima potrebnim za provedbu novih ili promjenu postojećih politika, odnosno aktivnosti- odvojeno. U kontekstu navedenoga i u situaciji ograničenih prihoda JLPRS držimo da će biti upitno na koji će se način i iz kojih izvora procijeniti sredstva za nove politike i aktivnosti, osim ako to ne bude sadržano u smjernicama Vlade.
2.3. Rok za dostavu prijedloga financijskih planova JLPRS nadležnom upravnom tijelu JLPRS – do sredine rujna tekuće godine, (čl.32.Zakona ). Naglašavamo da je navedeni rok istovjetan s rokom korisnika državnog proračuna (čl.31.Zakona) tako da JLPRS koji očekuju –pomoći/sufinanciranje iz nadležnih ministarstava neće moći dobiti usklađene prijedloge jer je za njih rok do kraja rujna. Tako neće biti realnih pokazatelja za planiranje.
 
3. Mjesečni financijski planovi (čl.41. Zakona) odnose se i na JLPRS – što znači da se planovi mogu ali i ne moraju izrađivati.
 
4. Preuzimanje obveza na teret proračuna, koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, odnosi se i na JLPRS ( čl.44 st.5.). Proračunski korisnici JLPRS mogu preuzeti obveze na teret proračuna JLPRS po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, neovisno o izvoru financiranja samo uz suglasnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Znači da je suglasnost potrebna i ako se financira iz namjenskih/vlastitih prihoda.
 
5. Vlastiti prihodi – (čl.52.novi st.3. i dr.) [5]. Odredbe se primjenjuju i na izvanproračunske korisnike i na JLPRS. Zbog značajnog broja korisnika u sustavu PDV-a omogućava se prijenos vlastitih prihoda korisnika koji su uplaćeni u proračun, a nepotrošeni, iz jedne u drugu proračunsku godinu. Do sada je navedeni prijenos bio omogućen za namjenske prihode i primitke.
 
6. Proračunsko računodvodstvo za izvanproračunske korisnike – U novom st. 2.čl.99. Zakona propisuje se da Ministarstvo financija utvrđuje obvezu primjene proračunskog računovodstva za izvanproračunske korisnike iz čl.2.st.2. ovoga Zakona, dok se u novom st.3. citiranoga članka navodi da su obvezni primjenjivati financijsko izvještavanje u skladu s proračunskim računovodstvom. U obrazloženju uz čl.99. Zakona navedeno je da su izvanproračunski korisnici obvezni primjenjivati proračunsko računovodstvo samo u dijelu sastavljanja i predaje financijskih izvještaja, dok ovisno o svom pravnom obliku mogu primjenjivati poduzetničko računovodstvo ili računovodstvo neprofitnih organizacija. Ovim izmjenama se Ministarstvu financija daje ovlast utvrditi obvezu vođenja proračunskog računovodstva za pojedine izvanproračunske korisnike, dok za sve i dalje ostaje obveza financijskog izvještavanja u skladu s proračunskim računovodstvom.
 
Iz navedenog bi se moglo iščitati da bi i trgovačka društva i neprofitne organizacije mogli ući u krug izvanproračunskih korisnika ako zadovoljavaju postavljene uvjete vlasništva odnosno osnivačka prava i vrste prihoda.
 
Zaključno – Uvijek je bilo teško definirati obuhvat izvanproračunskih korisnika naročito zbog njihovih značajnih i različitih vrsta prihoda i financijskog poslovanja ne samo na razini države već i na lokalnim razinama koje utječe na financijsko stanje u javnom sektoru. Člankom 3.st.2. Zakona o fiskalnoj odgovornosti primjena citiranoga Zakona proširena je i na trgovačka društva u vlasništvu RH odnosno jedne ili više JLPRS te druge pravne osobe kojima je osnivač RH, odnosno jedna ili više JLPRS što ukazuje i na mogući obuhvat korisnika iz čl. 3. točka 16. Zakona o proračunu, iako je upitno kako će se on podzakonskim aktom Vlade RH odnosno ministra financija definirati za oba navedena zakona.

[1] Narodne novine, br. 7121/10
[2] Narodne novine, br. 121/14 od 15.10.
[3] Narodne novine, br. 152/08
[4] Narodne novine, br.36/95,70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09,49/11 ,84/11, 90/11, 144/12, 94/13 i 153/13
[5] VLASTITI PRIHODI Članak 52.(1).Vlastiti prihodi jesu prihodi koje proračunski korisnici ostvaruju od obavljanja poslova na tržištu i u tržišnim uvjetima koji se ne financiraju iz proračuna.(2). Prihodi iz stavka 1. ovoga članka uplaćuju se u proračun.(3) Ako su vlastiti prihodi uplaćeni u nižem opsegu nego što je iskazano u državnom proračunu, korisnik može preuzeti i plaćati obveze samo u visini stvarno uplaćenih, odnosno raspoloživih sredstava.“(4) Uplaćeni i preneseni“,, a manje planirani vlastiti prihodi mogu se izvršavati iznad iznosa utvrđenih u proračunu, a do visine uplaćenih„odnosno prenesenih“., sredstava.(5) Uplaćeni„i preneseni“, a neplanirani vlastiti prihodi mogu se koristiti prema naknadno utvrđenim aktivnostima i/ili projektima u proračunu uz prethodnu suglasnost Ministarstva financija, odnosno upravnog tijela za financije.«6) Vlastiti prihodi koji nisu iskorišteni u prethodnoj godini, prenose se u proračun za tekuću proračunsku godinu. (7) Zakonom o izvršavanju državnog proračuna, odnosno odlukom o izvršavanju proračuna, određuje se izuzeće od obveze uplate prihoda iz stavka 1. ovoga članka u proračun.„(8) Odredbe ovog članka na odgovarajući se način primjenjuju na izvanproračunske korisnike i na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.“