Polazna točka u promišljanju
Prije svega, držimo važnim naglasiti kako transparentnost javnih financija svakako predstavlja širok pojam prilično dinamične naravi koji obuhvaća nekoliko različitih dimenzija i sastavnica, a kojem jednostavno nije moguće pristupiti isključivo iz jedne perspektive. U tom smislu posebno mjesto zauzima odnos između dvaju, na prvo promišljanje, oprečnih i suprotstavljenih prava, a to je odnos između prava na pristup informacijama i prava na zaštitu osobnih podataka. Naravno, značajan dio javno objavljenih informacija od strane tijela javne vlasti ne sadrži osobne podatke, niti je klasificiran određenim stupnjem tajnosti da bi predstavljao profesionalnu, poslovnu ili poreznu tajnu. Slobodnije rečeno, riječ je uglavnom o nacrtima različitih propisa te općih i posebnih akata u okviru upravnih područja u nadležnosti navedenih tijela, a kad se istima pridruže, tekstualno i brojčano, izdašni tablični prikazi određenih poslovnih događaja i situacija, prilično je razumljivo zašto za iste postoji tek neznatan, a često i nikakav interes šire javnosti. Kako bilo, pojam transparentnosti javnih financija svakako bi trebalo promatrati u sadržajno širem smislu u odnosu na pravo na pristup informacijama, pri čemu bi isti obuhvaćao i obvezu objave javne objave potrošnje javnih sredstava na temelju Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20). Stoga ćemo, s ciljem izbjegavanja stvaranja bilo kakvih dvojbi i eventualnih pogrešnih tumačenja, posebno razložiti transparentnost u smislu prava na pristup informacijama u odnosu na transprentnost, koja se postiže putem internetske objave potrošenje javnih sredstava.
Transparentnost u smislu prava na pristup informacijama
Sva su tijela javne vlasti, a tako i jedinice lokalne i područne samouprave, obvezna na internetskim stranicama javno objavljivati niz podataka vezanih uz njihovo područje rada, a osobito podatke o izvorima financiranja, proračunu, izvršenju proračuna i financijskom planu, kao i podatke o dodijeljenim bespovratnim sredstvima i pomoćima, odnosno podatke u smislu propisa kojim se uređuje područje javne nabave. Navedene obveze nikako ne predstavljaju novost za kolegice i kolege u jedinicama lokalne i područne samouprave jer iste proizlaze iz, mnogima dobro poznatih, odredbi članka 10. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13 i 85/15, dalje: ZPI).
Nadalje, u istom smislu valja navesti i obvezu objavljivanja dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću u smislu članka 11. citiranog Zakona, u skladu s kojim su tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima, dužne provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa. U bitnome, gradovi, općine i županije dužne su na svojim internetskim stranicama, odnosno putem središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, objaviti nacrte propisa, općih akata i drugih dokumenata, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići njihovim donošenjem, kao i pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja u odnosu na iste. Navedena javna savjetovanja trebala bi u skladu s odredbom članka 11. stavka 3. ZPI trajati u pravilu 30 dana, ali držimo važnim upozoriti kako bi riječi u pravilu trebalo tumačiti prilično restriktivno i usko, koji stav proizlazi iz obrazloženja Presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-120/16-5 od 28. veljače 2017.
Naravno, pravo na pristup informacijama nije bezuvjetno ni apsolutno te je podložno određenim ograničenjima u skladu s odredbama članka 15. ZPI. Tako tijela javne vlasti mogu ograničiti pravo na pristup određenoj informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, ako predstavlja poslovnu, profesionalnu ili poreznu tajnu, zatim ako je zaštićena propisima u području zaštite intelektualnog vlasništva, odnosno ako je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Internetska javna objava potrošnje javnih sredstava
Dana 24. prosinca 2020. godine na snagu je stupio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 144/20), a kao jednu od najznačajnijih zakonskih novina valja istaknuti uvođenje obveze svim jedinicama lokalne i područne samouprave na internetsku objavu potrošenih javnih sredstava, na način da informacije budu lako dostupne i pretražive. Objava navedenih informacija obavlja se u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije. U nastavku navodimo u cijelosti odredbu članka 68.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20,dalje: ZLP(R)S) koja uređuju predmetnu obvezu:
Članak 68.a
Općina, grad i županija dužne su javno objaviti informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama tako da te informacije budu lako dostupne i pretražive.
Objava informacija iz stavka 1. ovoga članka obavlja se u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije.«.
Nova zakonska formulacija je kratka i prilično jasna, ali, kao i u slučaju većine sličnih zakonodavnih intervencija, površna i uska interpretacija iste može potencijalno uzrokovati i određene neželjene štetne posljedice. Prije svega, odredbama citiranog članka nisu zadani obvezni atributi podataka, kao ni vremenski interval u kojem je pojedini poslovni događaj potrebno javno objaviti od trenutka njegovog nastanka, tako da tek možemo očekivati u neposrednoj budućnosti eventualne upute i provedbene akte nadležnog ministarstva. Međutim, bez obzira na okolnost što provedbeni akti još uvijek nisu doneseni, uzmimo u obzir kako je navedena odredba na snazi i obvezujuća za sve adresate na koje se odnosi. Stoga je, pored tehničkog ostvarivanja predmetne obveze, istu nužno promatrati kroz prizmu područja kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, a osobito u odnosu na sve potencijalne situacije u kojima pravo na informiranje može interferirati u vrlo osjetljivo područje zaštite osobnih podataka.
Transparentnost u odnosu na zaštitu osobnih podataka
Stupanjem na snagu Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (SL EU L119), poznatije u široj i stručnoj javnosti pod nazivom GDPR, zaštita osobnih podataka dobila je sasvim novu, puno ozbiljniju dimenziju. Također, budući da je GDPR propis izrazito složene strukture, nejasne terminologije te prilično neodređene i apstraktne naravi, a njegovo razumijevanje implicira značajan intelektualni angažman koji svakako podrazumijeva dobro prethodno poznavanje svih društvenih, ekonomskih i pravnih područja na koje se odnosi, potpuno je razumljivo kako su brojne životne i poslovne situacije u okviru kojih se obrađuju osobni podaci i dalje pod znakom upitnika. Navedeno osobito u smislu objave dodjele novčanih sredstava različitim kategorijama fizičkih osoba, bez obzira je li riječ o pomoći u okviru područja socijalne skrbi ili dodjele stipendija, poticaja ili nagrada fizičkim osobama za široku i šaroliku paletu svih postojećih i budućih raznorodnih područja rada i situacija koje se mogu naći u poslovanju naših općina, gradova i županija.
Iako su postojala različita tumačenja i uvriježena stajališta kako bi podatke fizičkih osoba trebalo bezuvjetno zaštititi u smislu javne objave istih, recentna praksa Povjerenika za informiranje i Agencije za zaštitu osobnih podataka zauzima drugačije stajalište. Ovdje je svakako za pohvaliti kako su dva nadzorna tijela koja uređuju dva važna, ali ponekad sadržajno potpuno oprečna prava, suglasna o svim bitnim elementima javne objave osobnih podataka fizičkih osoba.
U bitnome, ako popis korisnika bespovratnih sredstava i drugih pomoći sadrži osobne podatke fizičkih osoba, potrebno je naglasiti da ime i prezime fizičke osobe, uz eventualno navođenje mjesta stanovanja, u pravilu ne uživaju zaštitu u tom smislu. Navedeno proizlazi iz shvaćanja kako su ti podaci neophodni kako bi građani dobili uvid u način rada i odlučivanja tijela javne vlasti, odnosno kako bi se uspostavila kontrola nad trošenjem sredstava tih tijela. Naravno, pri objavi osobnih podataka potrebno je permanentno poštivati GDPR-om proklamirana načela proporcionalnosti i nužnosti, na način da se objavljuje minimum podataka nužnih za ostvarivanje svrhe koja se takvom objavom nastoji postići.
Uvažavajući navedeno, dopuštenom objavom imena i prezimena postigla bi se željena svrha informiranja javnosti, dok bi podatke o OIB-u, bankovnom računu, kao i eventualnim adresama stanovanja fizičkih osoba, svakako trebalo zaštititi na način da se isti javno ne objavljuju.
Zaključno promišljanje
Pravo na pristup informacijama koja posjeduju tijela javne vlasti jamči se Ustavom Republike Hrvatske i temelji na odredbama niza propisa koja uređuju različita upravna i druga područja rada te kao takvo nije ni upitno ni sporno. Eventualne dvojbe i nejasnoće proizlaze upravo iz područja u kojima pravo na pristup informacijama interferira s obvezom zaštite osobnih podataka fizičkih osoba.
Kako smo prethodno u tekstu naveli, recentna praksa nadležnih tijela dopušta i opravdava objavu određenih osobnih podataka pod egidom ostvarivanja dodatne kontrole opravdanosti dodjele javnih sredstava, odnosno smanjenja mogućnosti bilo kakvih koruptivnih i sličnih neželjenih ponašanja osoba koje raspolažu izdašnim javnim sredstvima na svim razinama vlasti u Republici Hrvatskoj, a osobito u jedinicama lokalne i područne samouprave.
Dakle, ponovimo kako je dopušteno objaviti imena i prezimena fizičkih osoba s ciljem opravdanosti trošenja javnih sredstava, dok bi objava drugih podataka, pored toga što ne bi bila svrhovita te što bi predstavljala potencijalnu opasnost za moguću zlouporabu, svakako predstavljala prekomjernu obradu osobnih podataka u smislu propisa kojima je uređeno područje zaštite osobnih podataka.
U konačnici, uvažavajući činjenicu kako još uvijek nisu doneseni provedbeni akti i upute nadležnih tijela za objavu potrošnje javnih sredstava u smislu ZLP(R)S, prilikom tehničke i sadržajne provedbe predmetne obveze potrebno je svakako uzeti u obzir navedena ograničenja, ali i pratiti praksu svih nadležnih tijela u ovom relativno novom i dinamičnom području rada.
Vedran Vukobrat, dipl. iur.
Pravni savjetnik LIBUSOFT CICOM d.o.o.
