Ministarstvo financija sastavilo je Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2018. – 2020. (dalje Upute JLP(R)S) i dostavilo ih 25. kolovoza 2017. elektronskim putem, općinama, gradovima i županijama.[1] Obzirom na zakonsku obvezu primjene Uputa, jer JLP(R)S na temelju njih trebaju izraditi svoje upute i dostaviti ih (u roku koji nije propisan Zakonom) proračunskim i izvanproračunskim korisnicima (dalje korisnici) za izradu njihovih financijskih planova, u nastavku iznosimo samo naglašene bitne odredbe i novosti. U Uputama se ponavljaju i razrađuju određene odredbe iz Zakona i Uputa iz 2017., ukazuje se na nedostatke financijskih planova korisnika i proračuna zabilježene kod određenog broja JLP(R)S koje je ustanovilo Ministarstvo financija i Državni ured za reviziju, a koje treba ispraviti, te iznose promjene koje se predlažu Nacrtom prijedloga zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje NZFJLP(R)S).
U okviru metodologije izrade prijedloga financijskog plana (dalje FP) korisnika JLP(R)S posebno se ukazuje na obvezu i način uključivanja manjkova i viškova u FP korisnika i obvezu upravljačkog tijela koje usvaja FP da donese akt Uputama utvrđenog sadržaja. Iz Zakona o proračunu nedvojbeno proizlazi da FP i proračun moraju biti uravnoteženi. Manjkovi se mogu pokriti na teret novih izvora financiranja ili rasta prihoda ili smanjenjem ukupnih rashoda u visini nastalih manjkova. Iznimno, ako korisnicima preneseni manjak iznosi značajan dio ukupnog FP koji korisnici ne mogu realno pokriti u jednoj godini, moguće je sukcesivno planirati njegovo pokriće kroz trogodišnje razdoblje za koje se FP donosi, s tim da se sav manjak ne može prebaciti na posljednju godinu zadanog trogodišnjeg okvira. Ovo je moguće jedino pod uvjetom da se upravljačko tijelo koje usvaja FP uz njega donese i akt koji će sadržavati.[2]Navedeno se odnosi i na iznimno sukcesivno planiranje trošenja kumuliranog viška iz prethodne(ih) godine, što također treba donošenjem svojega akta potvrditi upravljačko tijelo korisnika svojim aktom koji donosi uz FP. Dana je uputa da se višak i manjak ne iskazuje se u FP na računima razreda 6/7 i 3/4, već se u sam FP uključuje bilančna pozicija 922 Višak/manjak prihoda. Prilikom izrade FP u obzir se uzima planirani rezultat poslovanja, odnosno njegova procjena.
U Uputama je naglašeno da se izmjenama i dopunama FP korisnika, koje su vezane uz financiranje iz izvora općih prihoda i primitaka odnosno iz nadležnog lokalnog proračuna, ne može pristupiti bez suglasnosti JLP(R)S, odnosno bez preraspodjela ili izmjena i dopuna proračuna. Ukoliko su promjene vezane uz „fleksibilne“ izvore (vlastite i namjenske prihode i primitke) za to treba JLP(R)S obvezno razraditi proceduru za donošenje izmjena i dopuna FP korisnika iz svoje nadležnosti, s tim da Ministarstvo financija u Uputama preporuča da se ista procedura propiše odlukom o izvršavanju proračuna JLP(R)S.
Kod metodologije za izradu proračuna JLP(R)S nema promjena u odnosu na 2017., ali se upozorava na određene nedostatke pri planiranju proračuna kod nekih JLP(R)S, koji nisu u skladu sa zakonskim i podzakonskim propisima. Naglašeno je da plan za 2018., te projekcije za 2019. i 2020. (koje donosi predstavničko tijelo) treba prikazati u jednom dokumentu, a ne odvojeno, kao što je slučaj u proračunima pojedinih jedinica za razdoblje 2017.- 2019. Kao i kod korisnika proračuna, a u svezi zakonske obveze uravnoteženosti proračuna JLP(R)S, iznose se uvjeti i način mogućeg iznimnog sukcesivnog planiranja pokrića manjka kroz godine na primjeru proračuna i akta koji se donosi uz proračun, a koji sadržajno odgovara aktu koji donose upravljačka tijela korisnika proračuna (vidi fusnotu 1). U Uputama se iznose i konkretni primjeri FP i proračuna, te planiranja pokrića manjka u trogodišnjem razdoblju. Ministarstvo financija iznova podsjeća JLP(R)S na zakonsku obvezu dostave Ministarstvu financija (i to isključivo u obliku poveznice lna internetsku stranicu JLP(R)S na kojoj su objavljeni proračun i projekcije) odluke o izvršavanju proračuna, te njihove izmjene i dopune na e-mail adresu lokalni.proracuni@mfin.hr. Novost je da se navedeno odnosi i na godišnje izvještaje o izvršenju proračuna JLP(R)S, počevši od izvještaja za 2017.
U Uputama se navode i novosti iz Nacrta prijedloga novoga zakona o financiranju JLP(R)S (dalje NPZFJLP(R)S) koji je na javnoj raspravi do 28. kolovoza 2017. Jedna od ključnih izmjena je prepuštanje cjelokupnog prihoda od poreza na dohodak JLP(R)S (kroz novu jedinstvenu raspodjelu prihoda od navedenog) koja se primjenjuje na sve općine, gradove i županije prema udjelima, i to za: općine, odnosno gradove 60%, županije 17%, financiranje decentraliziranih funkcija 17%, fiskalno izravnanje 17%. Sljedeće predložene promjene jesu: u cijelosti se JLP(R)S prepušta prihod od poreza na dohodak po osnovi kamata na štednju; ukidaju se dosadašnji udio pozicije za pomoći za projekte sufinancirane iz sredstava EU (1,5%) u prihodima od poreza na dohodak, udio pozicije za pomoći za financiranje kapitalnog projekta od interesa za razvoj općine, odnosno grada na BPP (10%) i na području otoka (16%) i dosadašnji udio u porezu na dohodak (16%) pozicije za pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije. Izravni udio u prihodima od poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostaje nepromijenjen i iznosi 6%. U zakonskom nacrtu definiran je potpuno novi model fiskalnog izravnanja, a prestaje primjena postojećeg sustava dodjele pomoći temeljem indeksa razvijenosti, propisivan zakonima o izvršavanju državnog proračuna za pojedinu godinu; prestaje se primjenjivati i isplaćivati s pozicija Ministarstva financija. Model fiskalnog izravnanja temelji se na kapacitetu ostvarenih poreznih prihoda, referentnoj vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda, te sredstvima prikupljenima iz udjela u porezu na dohodak za fiskalno izravnanje po stopi od 17%. Za izračun i raspodjelu sredstava fiskalnog izravnanja važna su dva parametra: Kapacitet ostvarenih poreznih prihoda i Referentna vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda. Posebno se definira Kapacitet za gradove i općine, a posebno za županije, što se analogno odnosi i na Referentne vrijednosti kapaciteta za gradove, za općine i za županije. Kapacitet općine, odnosno grada, definira se kao petogodišnji prosjek prihoda od poreza na dohodak ostvarenih na području pojedine općine, odnosno grada i prihoda ostvarivih od najviše zakonom propisane stope prireza po stanovniku te jedinice. Kapacitet županije definira se kao petogodišnji prosjek prihoda od navedenog poreza (bez prireza) ostvarenih na području pojedine županije po njenom stanovniku, s tim da se on množi s udjelom od 17% prihoda od navedenog poreza.
Referentna vrijednost za gradove utvrđuje se kao petogodišnji prosjek prihoda od navedenog poreza ostvarenih na području svih gradova i prihoda ostvarivih od najviše zakonom propisane stope prireza po stanovniku za gradove ukupno.
Referentna vrijednost za općine utvrđuje se kao petogodišnji prosjek prihoda od navedenog poreza ostvarenih na području svih općina i prihoda ostvarivih od najviše zakonom propisane stope prireza po stanovniku za općine ukupno, koja se zatim uvećava se za 50% svoje vrijednosti, kako bi se smanjila iznimno velika razlika između referentne vrijednosti za općine i referentne vrijednosti za gradove.
Referentna vrijednost za županije je petogodišnji prosjek ostvarenih prihoda od navedenog poreza u propisanom udjelu za županije(17%), po stanovniku za županije ukupno. Grad Zagreb izuzet je iz izračuna Referentnih vrijednosti za gradove i za županije. Razlika Kapaciteta općine, grada i županije i Referentne vrijednosti za općine, za gradove i za županije, pomnožena s ukupnim brojem stanovnika pojedine jedinice, čini iznos sredstava potreban za fiskalno izravnanje do pune referentne vrijednosti za svaku općinu, grad i županiju.
Sredstva fiskalnog izravnanja koja će se raspodjeljivati svakoga dana općini, gradu i županiji ovise o ukupno raspoloživim sredstvima prikupljenim iz udjela za fiskalno izravnanje (17%) i o udjelu potrebnih sredstava JLP(R)S u ukupnim potrebnim sredstvima fiskalnog izravnanja u punom iznosu za sve JLP(R)S. Udio općine, grada i županije u sredstvima fiskalnog izravnanja u punom iznosu za sve općine, gradove i županije, kao i kapacitet ostvarenih poreznih prihoda i referentna vrijednost kapaciteta ostvarenih poreznih prihoda, utvrđuju se za svaku proračunsku godinu. Prema obrazloženju NPZFJLP(R)S i Uputama, „ovakva raspodjela sredstava prihoda od poreza na dohodak smanjit će nejednakosti fiskalnog kapaciteta JLP(R)S, što će omogućiti ravnomjerno osiguravanje prihoda za obavljanje njihovih zakonom propisanih poslova.
U dijelu Uputa koje se odnose na planiranje rashoda proračunskih korisnika u sklopu decentraliziranih funkcija treba naglasiti da će se ukupan iznos sredstava potrebnih za osiguranje minimalnih financijskih standarda (bilančnih prava) za 2018. planirati po stopi rasta od najviše 4% u odnosu na 2017. Raspodjelu sredstava JLP(R)S unutar zadanih limita za svaku pojedinu funkciju za 2018. provode tijela državne uprave nadležna za decentralizirane funkcije, zajedno s nositeljima decentraliziranih funkcija, a u skladu s potrebama krajnjih korisnika (ustanova). Sredstva pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije za dostizanje minimalnih financijskih standarda za 2018. (kao i 2017.) bit će osigurana u državnom proračunu RH, ali sada na razdjelu nadležnih tijela državne uprave za određene funkcije. Zakon bi se trebao početi primjenjivati od 01. siječnja 2018. godine.
Pripremila: Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur. i dipl. politolog
