Ministarstvo financija sastavilo je Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2016. – 2018. (u tekstu dalje Upute) koje su objavljene na internet stranicama Ministarstva u petak 21.07.[1], a općinama, gradovima i županijama dostavljene su na korištenje 24.07.o.g. Kako se radi o aktu koji je posebno važan za izradu financijskih planova (u tekstu dalje FP) proračunskih korisnika (u tekstu dalje PK) i izvanproračunskih korisnika (u tekstu dalje IPK) i proračuna i projekcija za sljedeće trogodišnje razdoblje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS) u nastavku dajemo samo osnovne naznake Uputa podsjećajući nadležna upravna tijela JLPRS na obvezu izrade uputa za korisnike svojega proračuna poštujući dane Upute, ali imajući na umu vlastite procjene prihoda i primitaka, rashoda i izdataka za realizaciju prioriteta i bitnih razvojnih komponenti u skladu uvjetima stanja u gospodarstvu i društvu te zakonito i svrsishodno korištenje javnih sredstava.
Upute se temelje na ekonomskim pokazateljima iz Smjernica, promjenama zakonskih i podzakonskih propisa o metodologiji (Pravilniku o proračunskim klasifikacijama[2] ,Pravilniku o proračunskom računovodstvu i Računskom planu (u tekstu dalje RP) [3] te izmjenama i dopunama ZOP iz 2015., a sadrže i pripadajuće obrasce model za izradu FP i razvojnog plana PK JLPRS. U Uputama posebno se ukazuje na pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti u području planiranja.
1. U poglavlju koje propisuje Metodologiju izrade proračuna JLPRS treba posebno naglasiti da se bitne promjene odnose na JLPRS koje imaju proračunske korisnike.
1.1.Izuzeće od uplate vlastitih i namjenskih prihoda i primitaka PK u proračun jedinice JLPRS, ne isključuje obvezu njihova planiranja u FP korisnika i proračunu JLPRS, s tim da se treba osigurati izvještajno praćenje ostvarivanja navedenih prihoda i primitaka, kao i njihova trošenja,a navedeni podaci moraju se uključiti u polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna JLPRS.
1.2. Kod primjene ekonomske klasifikacije prema Pravilniku o proračunskom računovodstvu i računskom planu treba naglasiti promjene u sadržaju financijskih izvještaja JLPRS-(razine 22.) radi izrade konsolidiranog financijskog izvještaja i novouvedene podskupine računa 367 koja se ne koristi u procesu planiranja ni u izvještaju o izvršenju proračuna JLPRS za financiranje redovne djelatnosti, već se rashodi PK iskazuju prema prirodnoj vrsti. Podskupina računa 366 koristi se za planiranje sredstava korisniku koji nije iz njegove nadležnosti, neovisno o tomu hoće li se navedena sredstva u procesu izvršavanja doznačavati na račun korisnika ili nadležnog proračuna; Sredstva pomoći koja će JLPRS ostvariti iz državnog proračuna (u tekstu dalje DPRH) planiraju se na podskupini računa 633, dok se sredstva pomoći izravnanja planiraju na podskupini 635, a sredstva koja JLPRS ostvaruju iz DPRH za provođenje EU projekata na podskupini računa 638. Primljeni predujam knjigovodstveno se evidentira zaduženjem novčanih sredstava te odobrenjem osnovnog računa 23957, nakon nastanka rashoda vezanih za projekt koji se financira iz EU sredstava, za iznos tih rashoda jedinica zadužuje 23957 te odobrava račun 63811 odnosno 63821 temeljem prijenosa sredstava EU. Iznimno, ako JLPRS ili njihovi proračunski korisnici sudjeluju u EU programima kojima upravljaju institucije izvan zemlje, ostvarena sredstva planiraju na podskupini računa 632.
1.3. Plan razvojnih programa (PRZ) nadležna upravna tijela JLPRS trebaju izrađivati prema novoj metodologiji (iz ZOP), a ne kao isječak iz Posebnog dijela proračuna. U Uputama je dan tablični prikaz-isječak iz PRZ koji može poslužiti kao ogledni primjerak za izradu PRZ za 2016.-2018.
1.4. U Uputama JLPRS za izradu FP korisnika proračuna treba ugraditi (sukladno izmjenama ZOPiz 2015.) tzv. dvojni limit:prvi limit – za provedbu postojećih programa /aktivnosti iz važećih propisa (za održavanje postojeće razine usluga, uz očekivane promjene broja korisnika -npr.tekuće troškove kapitalnih projekata, koji će se završiti tokom planiranog razdoblja); drugi limit – za provedbu novih/promjenu postojećih programa/aktivnosti (sadrži i troškove promjene razine i vrste usluge – npr.u školama uvodi se boravak ).
1.5. Kod forme proračuna i primjena načela transparentnosti ističe se obveza usvajanja proračuna za 2016. isključivo na razini podskupine, a projekcije za 2017. i 2018. na razini skupine; mogućnost izrade proračuna i FP na detaljnijoj razini, zabrana sprječavanja PK da kod izvršavanja proračuna probijaju stavke detaljnije razine (četvrtu ili petu), uključujući i one PK koji posluju preko sustava riznice, ali uz upozorenje da se u polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna izvještava na razini odjeljka; ističe se obvezna objava proračuna i projekcije; odluke o privremenom financiranju, izmjene i dopune proračuna, godišnjeg i polugodišnjeg izvještaja o izvršenju te godišnjeg i financijskih izvještaja u službenim glasilima odnosno na internetskim stranicama te preporuča izrada vodiča za građane uz prijedlog proračuna JLPRS prema jedinstvenom formatu sadržaja vodiča[4].
2. U poglavlju Metodologija izrade prijedloga financijskog plana proračunskog korisnika JLPRS utvrđena je obveza postupanja u skladu sa ZOP, ovim Uputama i Uputama nadležne JLPRS o načinu i rokovima izrade i dostave prijedloga FP, a prema Podacima iz Registra PK i IPK za 2016.[5]. PK Prijedlog FP dostavljaju nadležnom upravnom tijelu JLPRS čiji su korisnici; u FP korisnika iskazuju se svi prihodi i rashodi bez obzira na moguće uplate dijela prihoda korisnika u proračun JLPRS ili podmirivanje dijela rashoda korisnika direktno s računa proračuna. U Uputama daje se model izrade FP (s uključenim manjkom, odnosno viškom prihoda). Podsjeća se da su upravni odjeli obvezni: za PK utvrditi programe te aktivnosti i projekte iz svoje nadležnosti za izradu prijedloga FP u sklopu funkcija koje se decentraliziraju prema minimalnim standardima primjenjivati financijske pokazatelje dane u ovim Uputama.Upravna vijeća, školski odbori i dr.upravljačkih tijela PK JLPRS dužni su do kraja 2015. usvojiti FP. Upravna tijela JLPRS nadležna za PK obvezna su planirati rashode za zaposlene i materijalne rashode svojih korisnika u okviru skupine računa 31 i 32. Ukazuje se na veliki značaj Obrazloženja FP PK i na njegov sadržaj uz neophodnost primjene mjerenja – pokazatelja uspješnosti koje je treba brojčano iskazati ili jasno i nedvosmisleno izraziti kako bi se omogućilo praćenje i izvještavanje o napretku i ostvarenju zadanih programa iz FP.
3. U poglavlju Planiranje rashoda proračunskih korisnika u sklopu decentraliziranih funkcija ističe se da su županije, gradovi i općine koji su preuzeli financiranje decentraliziranih funkcija, kao i njihovi krajnji korisnici (ustanove), dužni: kod planiranja sredstava potrebnih za osiguranje minimalnih financijskih standarda primjenjivati financijske pokazatelje iz ovih Uputa, ukupan iznos sredstava za svaku pojedinu funkciju izraditi u skladu s limitima Uputa, s tim da državna tijela nadležna za decentralizirane funkcije samostalno određuju strukturu rashoda unutar zadanih limita i u skladu s potrebama krajnjih korisnika (ustanova);ističe se fleksibilnost u rasporedu bilančnih prava, vezano na strukturu rashoda propisanu visinom limita iz ovih Uputa koja je nužna zbog alokacije sredstava što bi rezultiralo manjim brojem zahtjeva Vladi RH za prenamjenom /preraspodjelom sredstava unutar ukupnog iznosa bilančnih prava svake pojedine funkcije. Centri za socijalnu skrb svoje prijedloge FP dostavljaju nadležnom ministarstvu u roku iz njegovih uputa i nadležnom upravnom tijelu JLPRS u roku iz Uputa nadležne JLPRS. Osnovnoškolske i srednjoškolske ustanove svoje prijedloge FP, izrađene prema modelu prijedloga FP iz ovih Uputa, a dostavljaju samo svojim osnivačima JLPRS, u roku iz Uputa nadležne JLPRS. Zdravstvene ustanove izrađuju svoje prijedloge FP prema modelu prijedloga FP [6]iz ovih Uputa. Ustanove u vlasništvu JLPRS dostavljaju ga nadležnom upravnom tijelu JLPRS u roku utvrđenom u njenim Uputama , a zdravstvene ustanove u vlasništvu države prema uputama Ministarstva zdravlja. Domovi za starije i nemoćne osobe i javne vatrogasne postrojbe izrađuju svoje prijedloge FP u skladu sa ZOP i prema modelu iz ovih Uputa, a dostavljaju ih samo svojim osnivačima – županijama, u roku iz Uputa nadležne JLPRS. Izvanproračunski korisnici JLPRS (županijske uprave za ceste) svoje prijedloge FP izrađuju prema Uputama nadležne JLPRS u skladu sa ZOP[7] a dostavljaju ih nadležnoj JLPRS.Treba naglasiti da predstavničko tijelo županije/Grada Zagreba daje suglasnost na prijedlog FP zajedno s donošenjem svojega proračuna.
Zaključne napomene : JLPRS i njihovi PK i IPK obvezni su pri izradi financijskih planova za razdoblje 2016.-2018. poštovati odredbe ZOP-a, podzakonskih akata i ovih Uputa uz primjenu vlastitih procjena prihoda, rashoda i prioriteta u JLPRS .
Priredila Maja Lukeš-Petrović,dipl.iur.i dipl.politolog
