Svake godine, u skladu s odredbama Zakona o proračunu, Zakona o fiskalnoj odgovornost i Smjernicama ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje Vlade RH i Uputama za izradu proračuna jedinica lokalne i područne – regionalne samouprave (u nastavku JLPRS) za trogodišnje razdoblje ministra financija, općine, gradovi i županije izrađuju upute, planiraju i donose svoj godišnji proračun i projekcije proračunske potrošnje za sljedeće dvije godine.
 
Svake godine očekuje se da će nadležna državna tijela dati realne pokazatelje rasta prihoda koji će ne samo osigurati sve zakonske i podzakonski utvrđene obveze općina, gradova i županije već i njihove vlastite projekte i zahtjeve građana za osiguranje kvalitetnijih usluga i prava na lokalnoj odnosno županijskoj razini. Zasad nema Smjernica ni Uputa ministra, a rok za izradu nacrta proračuna i podnošenje čelniku jedinice već je prošao (15.10.), a slijedi izrada prijedloga proračuna i njegovo upućivanje predstavničkom tijelu (rok 15.11.). Nema službenih planiranih parametara rasta ili pada makroekonomskih kategorija niti prihoda. Unatoč tome, znajući za profesionalnu savjest i svijest ljudi – čelnika, pročelnika i djelatnika nadležnih tijela za financije JLPRS držim da su izradili svoje upute za izradu proračuna temeljem svojih procjena, prema Zakonu o proračunu i metodologiji iz prošlogodišnjih Uputa uz preporuke za programsku klasifikaciju i proveli postupak planiranja sa svojim korisnicima, ne čekajući državne Upute koje su i do sada davale indikatore koji se i nisu mogle izravno primijeniti na njihove proračune.
 
Iz iskustva znamo da djelatnici zaposleni u lokalnim i županijskim upravnim tijelima nadležnim za financije ali i drugim upravnim tijelima JLPRS svakodnevno tijekom godine prate priljev i analiziraju kretanje prihoda i primitaka kako bi osigurali likvidnost i izvršavanje rashoda i izdataka proračuna za koje su nadležni, ali i one koji im pritječu i/ili se izvršavaju s državne ili županijske razine na čiju naplatu i dinamiku doznačivanja ne mogu utjecati. I tako se to odvija već desetljećima. Prateći prihode i rashode na lokalnim razinama se izvršavaju rashodi, ali i izdaci u skladu s mogućnostima nastojeći održati prioritete i zakonito poslovanje kako bi se moglo pozitivno odgovoriti na odredbe propisa o proračunu i o fiskalnoj odgovornosti uz sve podzakonske propise (uredbe i pravilnike) kojima izvještavaju nadležna tijela.
 
Sigurna sam da ste svjesni da nitko bolje od Vas na razini JLPRS ne može procijeniti vlastite prihode jer Vi najbolje poznaje situaciju u svojoj sredini – od građana – fizičkih osoba do pravnih osoba – poreznih obveznika s kojima svakodnevno živite. Druga je stvar što je za neke od jedinica uobičajeno i/ili lakše planirati proračun polazeći od rashoda i zadanih državnih parametara, jer su zahtjevi (obveze) i želje uvijek veći od prihoda, a nedostatak realnih izvora kompenzira se pomoćima, a ponekad i primicima kako bi se uravnotežio proračun.
 
Stoga, poštovani čelnici, pročelnici i djelatnici općina, gradova i županija, defetizam koji se širi zbog raznih napisa o promjenama ustroja i djelovanja lokalne samouprave nema smisla sve dok nema zakona koji bi to propisao. Kada se prisjetite da ste prije dvadesetak godina i prije ove krize djelovali u daleko težim uvjetima, onda možete sve. A najbolji način za sve jest – da se javnost i oni koji odlučuju o promjenama upoznaju s tim da male općine, mali gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom i nedostatnim brojem zaposlenih znaju i posluju ne samo zakonito i racionalno već i svrhovito, pravovremeno i učinkovito pružajući usluge građanima zbog kojih su i osnovani jer su organizirali dobar sustav suradnje i zajedničkog planiranja, procjene i usklađivanje prihoda i rashoda i izvršavanja sa svojim korisnicima na dobroj informatičkoj osnovi. Smatramo da će se to valorizirati u budućem sustavu promjena obuhvata JLPRS i njihovih funkcija.
 
Kao i uvijek do sada smatram da prilikom planiranja proračuna za 2015. treba biti svjestan da:
 
1. Prihodi ovise o realnom stanju obveznika javnih davanja (bilo poreznih ili neporeznih) na svim razinama, ali i o realnosti zaduženja i dinamici naplate javnih davanja i socijalnoj strukturi stanovnika.
Pri tome posebno treba uzeti u obzir ne samo načelno vlastite gospodarske i društvene specifičnosti već konkretne prethodno navedene analize i procjene prihoda i preispitivanje rashoda, traženje ušteda uzimajući u obzir najavljene promjene u porezu na dohodak, udjelu poreza na dohodak u prihodima proračuna jedinice i strukturi građana poreznih obveznika. Najavljeni gubitak od oko 2 milijarde kuna najviše će pogoditi one jedinice čiji je udio poreza na dohodak u strukturi veliki, odnosno JLS u kojima je veća koncentracija gospodarskih grana s iznadprosječnim plaćama (banke i osiguranja, IT sektori, energetika i sl.), a to je prije svega Grad Zagreb, a potom i ostali gradovi i županije, dok će najmanje turbulencija izazvati na razini općina koje su manje osjetljive na intervencije u oporezivanju dohotka. Najavljene su izmjene Zakona o financiranju JLPRS u dijelu povećanja vlastitog udjela u porezu na dohodak JLPRS, a na uštrb udjela za sredstva pozicije pomoći izravnanja u državnom proračunu. To znači da JLPRS treba provesti: analizu ostvarenja prihoda i primitaka i izvršenja rashoda i izdataka prema planiranoj dinamici i rokovima dospijeća obveza (na bazi ostvarenja u prvih 9 mjeseci, višegodišnje dinamike, dinamike do kraja godine i procjene efekta poreznih promjena u ovoj godini. Uz to nužno je provesti analizu i usklađivanje rashoda s procijenjenim dinamičkim tijekom ostvarenja prihoda i pomoći i dalje preispitati i privremeno suspendirati od izvršenja određenih dodatnih prava zbog svođenja potrošnje u realne okvire pripremama rebalansa proračuna i financijskih planova.

Držimo da bi realna procjena ostvarenja poreza na dohodak za 2014. umanjena za efekt 5-10 posto mogla poslužiti kao osnovica poreza na dohodak za 2015., ovisno o strukturi obveznika i gospodarstva. U svakom slučaju bolja je tzv. konzervativna procjena. Sigurno da imate iskustvo što znači povećanje neoporezivog dijela, odnosno kompenzacije povećanjem udjela u porezu na dohodak koji je proveden izmjenama Zakona o financiranju JLPRS 2012. Iako je možda naivno ali i pretenciozno, držimo da će promjene iz te godine, sada imati kontra-efekt. Oni koji su tada dobili više, ako ne dođe do bitnih promjena sada će to izgubiti! Koliko? Izračuni i efekti su uvijek relativna kategorija, pa i u „statičkim“ uvjetima. Pitanje lokalnih poreza neovisno o malom udjelu u proračunu važno je pa se traži trajna aktivnost lokalnih tijela ali i „pritisak“ na nadležna državna tijela ako je naplata u njihovoj nadležnosti. Još je veći značaj neporeznih prihoda – napose komunalne naknade i doprinosa koji je opet ovisan o imovnom stanju obveznika i smanjenoj građevinskoj djelatnosti. Jedino kontrola na licu mjesta poreza i prihoda po posebnim propisima uz mjere naplate starih zaduženja omogućit će izvršavanje rashoda.

2. Novo anticipiranje potrošnje za 2015. bilo kakvim oblicima zaduživanja na razini JLPRS više nema smisla jer sve dolazi kad ili tad na naplatu. Jedino bi se ako je nužno moglo zatražiti dozvolu za reprogram uz realnu procjenu priljeva sredstava u kraćem periodu i samo za programe neophodne za osiguravanje bitnih uvjeta života građana. Možda će neki reći da je ovo katastrofično, ali smatram da je realno.

3. Ne treba očekivati porast pomoći iz Državnog proračuna za 2015., već je i upitno njihovo zadržavanje na sadašnjoj razini, a realnije je snižavanje, osim za projekte potvrđene/prihvaćene za realizaciju u proračunskoj godini iz sredstava EU i/ili Državnog proračuna – za energetsku učinkovitost i regionalni razvoj koji su u tijeku ili za koje su već osigurana sredstva. Budući da su Zakon o regionalnom razvoju i podzakonski akti već više godina na snazi, a dio pomoći područjima posebne državne skrbi i brdsko-planinskim područjima propisan odredbama godišnjeg Zakona o izvršavanju Državnog proračuna treba u nadležnom ministarstvu saznati da li se očekuje primjena citiranoga Zakona ili se i dalje može računati na pomoći temeljem godišnjeg Zakona.
 
Naime, ističemo da je Vlada RH je na svojoj sjednici od 23.10. o.g. donijela Odluku o provođenju dubinske analize rashoda Državnog proračuna RH radi izrade inačica paketa mjera koje će dovesti do smanjenja ukupne javne potrošnje, uz istodobno povećanje učinkovitosti trošenja proračunskih sredstava te uz najmanji mogući negativni učinak na postojeću razinu javnih usluga u kojoj se očekuje smanjenje rashoda za cca 5 milijardi (tj. 10% od 50 mlrd.). Dubinskom analizom rashoda državnog proračuna obuhvatit će se: 1. rashodi za zaposlene koji se isplaćuju iz državnog proračuna, 2. subvencije, 3. sustav zdravstva, 4. poslovanje agencija, zavoda, fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima i 5. porezni rashodi. Poreznim rashodima u smislu ove Odluke smatraju se iznosi poreznih olakšica, poreznih oslobođenja, učinka povlaštenih, odnosno sniženih stopa te učinaka drugih načina izuzimanja od oporezivanja priznatih prilikom utvrđivanja poreza i drugih javnih davanja koje pripadaju državnom proračunu uslijed čega se prikupljaju niži prihodi državnog proračuna.
 
Iako kao kategorija nisu obuhvaćene pomoći državnog JLPRS upitno je pitanje što će biti predmet preispitivanja navedenog u točci porezni rashodi u odnosu na odredbe godišnjeg Zakona o izvršenju DPRH koje se tiču lokalne i područne (regionalne) samouprave, napose PPDS i BPP. U skladu s navedenim držim da se samo uz potvrdu nadležnih tijela mogu planirati veće pomoći.
 
Sve navedeno već znate ili naslućujete, ali teško je prihvatiti realnost i donijeti odluku o svođenju potrošnje u realne okvire – jer se to neće sviđati onima koji će izgubiti dio prihoda – ali će se time osigurati kontinuitet poslovanja i postojanja jedinica koje mogu funkcionirati i u najtežim uvjetima.  
       
 

Pripremila Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur.i dipl.polit.