Financijska analiza poslovanja proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave iz financijskih izvještaja za 2016. I 2017.godinu

Objavljeno 24. 05. 2018.

Ministarstvo financija svake godine objavljuje podatke iz dostavljenih godišnjih financijskih izvještaja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS)[1] izrađene sukladno pozitivnim zakonskim i podzakonskim propisima.

Na web stranicama LC-a već treću godinu analizira se kretanje osnovnih pokazatelja – prihoda i rashoda, primitaka i izdataka po razinama ustroja JLPRS iz PR-RAS obrazaca (razina 22), nastojeći korisnicima LC programa pokazati poslovanje proračuna zbrojno na razini JLPRS.

Prije analiza kvantitativnih pokazatelja poslovanja JLPRS treba podsjetiti da je za poslovanje JLPRS od primarnog značaja ne samo Zakon o proračunu, Zakon o financiranju JLPRS (dalje ZFJLPRS) i Zakon o lokalnoj i područnoj regionalnoj samoupravi koji utvrđuje djelokrug poslova i zadataka iz samoupravnog djelokruga jedinica već i posebnih zakona iz društvenih djelatnosti, socijalne zaštite i zdravstva, komunalnog gospodarstva i sektorski zakoni, Zakon o regionalnom razvoju i Zakon o lokalnim porezima kao i posebni zakoni iz područja prihoda napose Zakon o porezu na promet nekretnina i Zakon o porezu na dohodak. Tome valja svakako dodati i godišnje zakone o izvršavanju državnog proračuna (u tekstu dalje ZIDPRH) koji imaju značajan utjecaj na općine, gradove i županije jer utvrđuju pomoći za JLPRS koje nisu regulirane ZFJLPRS, a proizašle su kao regulatorne i/ili kompenzacijske mjere zbog promjena u oporezivanju dohotka i transformacije poreza na dobit u državni porez, odnosno rangiranja u skupine razvijenosti prema propisima o regionalnom razvoju te iz godišnjih uredbi Vlade RH glede visine pomoći iz državnog proračuna za decentralizirane funkcije JLPRS prema odlukama o minimalnim financijskim standardima. Uz to ne smije se smetnuti s uma važnost akata predstavničkih i izvršnih tijela JLPRS koji utvrđuju politiku i utječu na financiranje i poslovanje općina, gradova i županija u okviru zakonom utvrđenih ograničenja.

Budući da se u ovoj analizi istražuje poslovanje JLPRS na bazi financijskih izvješća JLPRS za 2016. i 2017. to se prvenstveno treba analizirati ostvarivanje poreza na dohodak strukturno i kvantitativno najznačajnijeg prihoda JLPRS. Pri tome treba naglasiti ne samo složene odredbe o osnovnoj raspodjeli poreza na dohodak funkcije iz ZFJLPRS koji se primjenjivao do kraja 2017. (NN 115/16) na razine jedinica lokalne samouprave (dalje JLS) i jedinica područne (regionalne) samouprave (dalje JPRS) već i one koje su se odnosile isključivo na određene skupine JLS – 349 JLS (otočke, brdsko planinska područja, potpomognuta područja glede udjela u raspodjeli poreza ali i ne/izdvajanja sredstva pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije [2].

U nastavku se daje komparativni prikaz osnovnih pokazatelja ostvarenja prihoda i primitaka te izvršenja rashoda i izdataka proračuna JLPRS u 2017. u odnosu na 2016. na zbrojnoj razini proračuna županija, gradova i općina. U narednim prilozima analizirat će se tendencije kretanja osnovnih parametara proračuna iz financijskih izvještaja za 2016. po razinama odnosno skupinama JLPRS.

1. Globalna analiza kretanja kvantitativnih pokazatelja iz tabličnog prikaza financijskih izvještaja[3] zbrojno svih 576 JLPRS u 2017. pokazuje da su ukupni prihodi i primici proračuna županija, gradova i općina ostvareni sa 24,9 mlrd. kn. uz rast 2,4% što je svega 600 mil. kn više nego u 2016.( 24,3 mlrd. kn) kada je ostvareno 1,4 mlrd. kn. više nego u 2015. Ukupni rashodi i izdaci u 2017. izvršeni su u iznosu od 25,0 mlrd.kn ,uz rast od 4,3% što je za 1,0mlrd. kn. više nego u 2016. Kada se iz analize isključe primici i izdaci, ukupni prihodi u 2017. ostvareni su sa 23,8 mlrd.kn (rast 2,9%), tj. bili su veći za 682 mil. kn. u odnosu na 2016. (23,1 mlrd. kn), kada su u odnosu na 2015. uz rast 4,2% bili veći za 900 mil. kn. Istovremeno ukupni rashodi u 2017. izvršeni su u iznosu od 24,0 mlrd. kn. (rast 4,3%) što je za 1,0 mlrd. kn. više nego za 2016. (23 mlrd. kn.).
1.1. Prihodi poslovanja proračuna JLPRS koji u strukturi ukupnih prihoda 2017. čine 96,8%, ostvareni su u iznosu od 23,1 mlrd. kn. uz rast od 2,2% i veći su za 495,0 mil. kn. u odnosu na 2016., kada je njihovo nominalno ostvarenje bilo dvostruko veće u odnosu na 2015. Strukturno i nominalno promatrano u 2017.zabilježen je dalji pad udjela i iznosa ostvarenja najvećih prihoda JLPRS u odnosu na 2016. i to: prihoda od poreza sa 52% na 48,4% i poreza na dohodak sa 45,8% na 41,9%; nominalno prihodi od poreza ostvareni su u iznosu od 11,5mlrd. kn. i manji su za 509 mil. kn., dok su prihodi od poreza i prireza na dohodak ostvareni u svoti od 10 mlrd. kn. i manji za 623 mil. kn. nego 2016. Na kretanje poreza na dohodak u 2017. utjecala je porezna reforma uvedena novim Zakonom o porezu na dohodak od 1.1 2017. U prihodima JLPRS značajna stavka su pomoći iz državnog proračuna na koje su utjecale i odredbe članaka 39. i 40. ZIDPRH za 2017. (NN 119/16 i 113/17) koje reguliraju pitanje raznih oblika tzv. kompenzacijskih pomoći, prema kojem su JLPRS bile korisnice pomoći s osnove: izvršenog povrata poreza na dohodak, prihoda od poreza na dobit sa svoga područja, zatim izravne pomoći iz državnog proračuna (samo onim jedinicama koje su u 2014.bile korisnice pomoći iz državnog proračuna), slijede dodatne pomoći (za svih 264 JLS i 12 županija koje imaju status potpomognutog područja) i pomoći u prijelaznom razdoblju, samo za one JLS koje nemaju status potpomognutog područja, te dodatnih kompenzacijskih mjera iz članka 52. citiranoga Zakona za 2017. (NN 119/16 )[4] Kao kompenzacija poreznoj reformi u 2017. došlo je do povećanja udjela prihoda od pomoći iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar općeg proračuna (63) u ukupnim prihodima JLPRS sa 19,2% na 22,7% pa je uz rast od 21,6% ostvaren iznos pomoći od 5,4mlrd. kn., što je za 1 mlrd. kn. više nego u 2016. (4,4 mlrd.kn.). Daljnja analiza pokazuje lagani rast prihoda od upravnih i administrativnih pristojbi i naknada ostvarenih u iznosu od 4,0 mlrd. kn. (rast 1,6%), u čemu prihodi od doprinosa i naknada iznose 3,3 mlrd. kn. (rast 2,9%) od čega na prihode od komunalne naknade otpada 2,3 mlrd. kn. (rast 3,6%), što je rezultat aktivnosti i ažuriranja sustava evidencije, praćenja i naplate prihoda vezanih uz Zakon o lokalnim porezima koji se trebao početi primjenjivati od početka 2018. Pomoći JLPRS iz ZIDPRH2017. izvršene su u iznosu od 706,1 mil. kn., od čega je općinama i gradovima doznačeno 622,4 mil. kn, a županijama 83,7 mil. kn. Najveći iznos pomoći doznačen je Gradu Zagrebu u visini od 224,5 mil. kn, slijede Rijeka sa 33mil. kn., Velika Gorica sa 13,5mil. kn, Vukovar sa 10,7 mil. kn. i Karlovac i Split sa po 10,5 mil. kn.

1.2. Kod prihoda od prodaje nefinancijske imovine (došlo je do strukturnog povećanja udjela u ukupnim prihodima sa 2,5% u 2016. na 3,2% u 2017., a prihod je ostvaren u iznosu od 761,2 mil. kn. (rast od 32,6%) u čemu je od prodaje nefinancijske imovine ostvareno 495,7 mil. kn (rast 33,9%), dok su prihodi od prodaje proizvedene dugotrajne imovine imali rast od 30,8% u odnosu na 2016.

2.1. Kod rashoda poslovanja proračuna JLPRS nastavljaju se učinci promjena u računskom planu: rashodi poslovanja su izvršeni su iznosu od 20,5 mlrd. kn. (rast 5,3%) u odnosu na 2016. Rashodi za zaposlene u upravnim tijelima 2016. izvršeni su sa 2,2 mlrd. kn (rast 1,9%), materijalni rashodi sa 6,1 mlrd. Kn (rast 3,2%), rashodi za usluge iznose 4,8 mlrd. kn. (rast 3,6%), subvencije 1,1 mlrd. kn. (rast 8,1%), a rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine niži su za 1%. Sukladno podzakonskim propisima prihodi iz proračuna za financiranje redovne djelatnosti proračunskih korisnika od 2015. iskazuju se u okviru rashoda poslovanja pod prijenosima proračunskim korisnicima iz nadležnog proračuna za financiranje redovne djelatnosti (367) u okviru pomoći dane u inozemstvo i unutar općeg proračuna (36). Pomoći su u 2017. iznosile 6,6 mlrd. kn. (rast 7,6%) dok su 2016. iznosile 6,2 mlrd. kn. Prijenosi su 2017. iznosili 6,0 mlrd.kn. (rast 7,3%) dok su u 2016. bili 5,6mlrd. kn (rast 3,2%).

2.2. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine u 2017. izvršeni su u iznosu od 3,5 mlrd. kn.- na razini 2016. Rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine izvršeni su sa 2,6 mlrd. kn., a rashodi za dodatna ulaganja povećani su sa 558 mil. kn. u 2016. na 621 mil. kn. u 2017.

3.1. Primici od financijske imovine i zaduživanja u 2017. strukturno i nominalno su nešto niži odnosu na 2016. a ostvareni su u iznosu od 1 mlrd. kn. od čega je od primitaka od zaduživanja ostvareno 896,1 mil. kn., a za primljene otplate (povrate) glavnice danih zajmova 129 mil. kn.

3.2. Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova u 2017. izvršeni su u visini 1,1 mlrd. kn. i porasli su za 4,1%, u odnosu na 2016. kada su iznosili 972,4 mil. kn., dok su u 2014. iznosili kao i 2016 oko 1,0 mlrd. kn.

Zaključna analiza Ostvarivanje prihoda i rashoda zbrojno za 576 JLPRS za 2017. godinu iskazanih u godišnjim financijskim izvještajima PR-RAS općina, gradova i županija većim dijelom rezultat je provođenja porezne reforme u segmentu poreza na dohodak i uvedenih kompenzacijskih mjera i pomoći iz Državnog proračuna RH za 2017., a u manjoj mjeri u primjeni podzakonskih propisa iz područja računovodstva proračuna o iskazivanju prihoda i rashoda proračunskih korisnika što je evidentno i u funkcijskoj tablici. Analiza pokazuje da su prihodi poslovanja u odnosu na izvršenje rashoda poslovanja veći od rashoda za 2,6 mlrd. kn., dok su prihodi od prodaje nefinancijske imovine manji za 2,7 mlrd. kn od izvršenih rashoda za nabavu nefinancijske imovine. Primici od financijske imovine i zaduživanja za razliku od 2016. u 2017. manji su od izdataka za financijsku imovinu i otplate zajmova za 744,5 mil. kn.

Treba naglasiti još i strukturno i nominalno smanjenje udjela poreza na dohodak u ukupnim prihodima te značajno povećanje pomoći iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar općeg proračuna. Usporedba ostvarenja ukupnih prihoda i ukupnih rashoda 2017. pokazuje da su ukupni prihodi manji za 147,1 mil. kn., dok je pri usporedbi ukupnih prihoda i primitaka s ukupnim rashodima i izdacima iskazan gotovo isti iznos(147,8 mil.kn.) manjeg ostvarenja ukupnih prihoda i primitaka u odnosu na rashode i izdatke. Promjene propisa i njihov učinak pokazuju se na godišnjem financijskom poslovanju zbrojno iskazanih izvještaja JLPRS. Analiza financijskih izvještaja pojedinih razina ustroja samouprave i pojedinačnih subjekata pokazala bi stvarni efekt globalnih promjena, a višegodišnja komparativna analiza na bazi usporedivih višegodišnjih izvještaja pokazala bi smisao formalnih i suštinskih promjena propisa. (MLP)

Maja Lukeš – Petrović, dipl.iur. i dipl. politolog