Nije ni najmanje dvojbeno kako je pristup informacijama jedno od temeljnih demokratskih načela koje kroz poticanje transparentnog postupanja svih razina javne vlasti omogućuje svim građanima pristup informacijama koje su javnog karaktera i koje su u posjedu tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj. Prvi Zakon o pravu na pristup informacijama[1] sramežljivo je najavio određene obveze javnopravnih tijela u tom smjeru, dok je snažniji odjek u predmetnom području izazvala afirmacija jamstva na pristup informacijama u Ustav Republike Hrvatske 2010. godine. Međutim, usudili bismo se komentirati kako je tek stupanjem na snagu Zakona o pravu na pristup informacijama[2] (u daljnjem tekstu: ZPPI) napravljen vrlo značajan iskorak u tom smjeru, a sva javnopravna tijela bila su dužna inkorporirati određene nove obveze u svoje poslovanje.
Sva tijela javne vlasti[3], a tako i jedinice lokalne i područne samouprave, postala su obvezna na svojim internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati niz različitih podataka i informacija[4], od općih akata i drugih odluka koje donose u okviru svog djelovanja pa do širokog spektra informacija koje se odnose na sve oblike potrošnje javnih sredstava. Naravno, neke od propisanih obveza su prilično jasno i nedvojbeno naznačene, imaju relativno statičnu narav, njihovo ispunjavanje nije osobito zahtjevno ni u sadržajnom ni u operativnom smislu, a objava takvih informacija nije podvrgnuta nekim posebnim ograničenjima. Međutim, prethodno navedeno odnosi se uglavnom na objavu općih i pojedinačnih akata te dokumenata koji se uobičajeno već objavljuju putem službenih glasnika gradova, općina i županija, stoga ćemo se u nastavku osvrnuti upravo na ona postupanja koja ni danas nisu u potpunosti jasno normativno uređena, a praksa različitih nadležnih tijela i dalje ne daje jasne i nedvosmislene univerzalne odgovore koji bi bili primjenjivi na većinu situacija s kojima su nadležni službenici u svom svakodnevnom radu suočeni.
Što je uopće informacija?
Prije postupanja po svakom pojedinom zahtjevu u smislu ostvarivanja prava na pristup informacijama, izrazito je važno biti upoznat s normativnim određenjem pojma informacija. Odredbama članka 5. stavka 1. točke 3. ZPPI propisana je definicija navedenog pojma pa je tako informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Međutim, predmetni pojam je nužno tumačiti zajedno s odredbom članka 18. stavka 5. istog Zakona, a kojim je propisano kako se zahtjevom za pristup informacijama ne smatra traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. Stoga je, uvažavajući prirodu svakog zahtjeva nužno utvrditi je li riječ o informaciji kojom javnopravno tijelo raspolaže ili je riječ o analizi velike količine podataka koja, u suštini, predstavlja stvaranje nove informacije i ulazi u obuhvat prethodno navedenih iznimki koje otklanjaju obvezu postupanja po takvom zahtjevu.
Pravo na pristup informacijama i zaštita osobnih podataka
Kada je riječ o objavi ili davanju podataka koji se odnose na informacije klasificirane određenim stupnjem tajnosti, posebnu pozornost zaslužuju upravo one informacije o potrošnji javnih sredstava koje jesu, odnosno koje bi mogle biti zaštićene propisima koji uređuju područje zaštite osobnih podataka. Stupanjem na snagu Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ[5] (Opća uredba o zaštiti podataka), područje zaštite osobnih podataka je u odnosu na razdoblje koje je prethodilo donošenju iste svakako dobilo dodatni zamah i značaj kako u privatnom tako i u javnom sektoru. Ne ulazeći u širinu i detalje, željeli bismo za potrebe ovog članka naglasiti kako riječ je o propisu koji sadrži ponekad prilično neodređene i nejasne odredbe, što ih, nažalost, čini podložnim različitim tumačenjima, a koja okolnost ni najmanje ne doprinosi stvaranju ozračja pravne sigurnosti u postupanju u odnosu na osobne podatke u najširem smislu, a osobito u smislu javne objave takvih osobnih podataka.
Uvažavajući navedenu opasku, gotovo svako postupanje u području u kojem pravo na zaštitu osobnih podataka dolazi u doticaj s obvezom javne objave istih, može postati operativno vrlo zahtjevno te generirati niz dvojbi koje ni zakonodavac ni praksa nisu predvidjeli. U takvim slučajevima, odgovorne osobe u tijelima javne vlasti, kao i službenici za informiranje u istima, mogu biti izloženi različitim oblicima političkih, društvenih i drugih pritisaka, a njihovo svako postupanje može biti pod povećalom kako javnosti tako i niza tijela ovlaštenih za nadzor postupanja. Naravno, neke dvojbe u navedenom smislu otklonjene su kroz proaktivno postupanje nadležnih tijela, prije svega Agencije za zaštitu osobnih podataka i Povjerenika za informiranje, ali neka pitanja i dalje ostaju otvorena, osobito kada u ovaj složeni međuodnos uključimo i relativno recentnu obvezu javne objave informacija o trošenju proračunskih sredstava.
Odnos prava na pristup informacijama i transparentnosti potrošnje javnih sredstava
Ponovimo još jedanput kako većina operativnih poteškoća u radu službenika za zaštitu podataka s jedne, kao i službenika za informiranje s druge strane, proizlazi upravo pri postupanju u ostvarenju oprečnih prava i obveza u kojem dolazi do kolizije između prava na pristup informacijama i obveze zaštite osobnih podataka. Međutim, koncem 2020. godine, točnije stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi[6], već dovoljno složeno i prilično nejasno područje rada dobilo je sasvim novi zaplet. Naime, odredbama članka 22. citiranog Zakona općinama, gradovima i županijama nametnuta je nova obveza koja u velikoj mjeri prožima kako područje zaštite osobnih podataka tako i područje prava na pristup informacijama. Kako bismo izbjegli dodatne opise i bilo kakvo zaplitanje u bespuća različitih tumačenja, navedenu odredbu u nastavku navodimo u cijelosti:
Članak 22.
Iza članka 68. dodaje se članak 68.a koji glasi:
»Članak 68.a
Općina, grad i županija dužne su javno objaviti informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama tako da te informacije budu lako dostupne i pretražive.
Objava informacija iz stavka 1. ovoga članka obavlja se u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije.«.
U bitnome, obzirom na izostanak bilo kakvog daljnjeg objašnjenja što podrazumijeva i obuhvaća pojam javna objava informacija o trošenju proračunskih sredstava, navedenu odredbu u ovom trenutku valja tumačiti isključivo onako kako glasi, u nadi kako će nadležna tijela navedena u stavku 2. prethodno citiranog članka intervenirati u zakonske odredbe ili donijeti upute i akte koje će dopuniti sve pravne praznine koje takva nedorečena odredba stvara, odnosno da će po donošenju navedenih akata svi obveznici moći zakonito i praktično ostvariti navedenu obvezu, a da takvo postupanje ne bude protivno propisima koji uređuju područje zaštite osobnih podataka.
Pravo na pristup informacijama i transparentnost potrošnje javnih sredstava u odnosu na vijećnička pitanja
Prethodno navedeno se prije svega, ali ne ograničavajući se pritom na isto, odnosi na proaktivnu javnu objavu te pružanje određenih informacija različitim podnositeljima zahtjeva, koji su uglavnom ili fizičke osobe ili predstavnici različitih organizacija civilnog društva. Međutim, nije rijetkost kako članovi predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne samouprave zahtijevaju od nositelja izvršne vlasti i/ili nadležnih službenika dostavu često neodređenih i vrlo paušalno naznačenih podataka, a upravo takvi zahtjevi stvaraju dvojbe i nesigurnost nadležnih službenika u odnosu na pravnu osnovu za postupanje po istima.
Postupanje po takvim zahtjevima nerijetko implicira značajan angažman često vrlo ograničenih administrativnih kapaciteta u brojnim jedinicama lokalne samouprave, dok propuštanje postupanja, s druge strane, može imati ozbiljne posljedice koje mogu utjecati na političku stabilnost, a posljedično i na funkcioniranje lokalne jedinice u najširem smislu.
Ovdje je izrazito važno naglasiti kako je u slučaju primitka takvog zahtjeva nužno razlučiti nastupa li vijećnik u svojstvu izabranog člana predstavničkog tijela s jedne, odnosno podnosi li zahtjev kao građanin ili fizička osoba s druge strane. U prvoj hipotetskoj situaciji dolazi do primjene propisa kojima su uređena područja proračuna i funkcioniranja jedinca lokalne i područne samouprave, dočim u drugoj situaciji dolazi do primjene propisa kojima je uređeno područje prava na pristup informacijama, iz čega se može zaključiti kako se navedena područja postupanja ipak međusobno isključuju. Tim više jer pravo na pristup informacijama predstavlja upravnu stvar o kojoj se rješava u upravnom postupku, dok je područje vijećničkih pitanja uređeno odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi[7], odnosno odredbama statuta i poslovnika svakog grada i općine.
Brojne korisne informacije i obrazloženja u vezi opisanih situacija i dvojbi dostupna su u Smjernicama za provedbu Zakona o pravu na pristup informacijama: Vijećnička pitanja i Zakon o pravu na pristup informacijama br 1/2017[8], a koje Smjernice predstavljaju vrijedno vrelo znanja i informacija za sve službenike nadležne za postupanje u navedenim situacijama.
Pitanja i dvojbe u vezi vijećničkih pitanja u odnosu na pravo na pristup informacijama i transparentnost su vrlo složene i slojevite te zaslužuje posebnu pozornost i razradu, ali za potrebe ovog članka ćemo se ipak ograničiti samo na okolnosti koje smo površinski dotakli u ovom članku, osobito iz razloga jer je svrha istoga isključivo ukazati na širu sliku te međusobnu ovisnost spomenutih područja postupanja i rada.
Zaključno promišljanje
Ne treba ni najmanje sumnjati u ispravnost motiva iza donošenja propisa kojima se uređuje područje transparentnosti i prava na pristup informacijama, ali je, uvažavajući sve prethodno navedeno, prilično teško otkloniti neke sumnje kako se pri donošenju jednog propisa nije dovoljno pozornosti pružilo eventualnim posljedicama koje će isti propis uzrokovati u drugim područjima rada na koja će utjecati, bez obzira je li takav utjecaj izravne ili neizravne naravi. U pogledu transparentnosti se, stoga, nadamo kako će barem upute i akti o objavi potrošnje javnih sredstava uzeti u obzir sva ograničenja propisana posebnim propisima, ali i realne mogućnosti kako postojećih informatičkih rješenja tako i angažmana ljudskih resursa u provođenu navedenih obveza. Navedeno osobito jer su navedene obveze određene propisima kojima se uređuje proračunsko računovodstvo te funkcioniranje lokalne i područne samouprave, što ni na koji način ne isključuje obvezu postupanja prema ZPPI. Naravno, držimo kako ipak nije suvišno ponovno ukazati kako će, bez obzira na pravno uporište za objavu podataka o potrošnji javnih sredstava, uvijek biti potrebno uzeti u obzir mjeru kojom se svim takvim objavama intervenira u područje zaštite osobnih podataka.
Vedran Vukobrat, dipl. iur., LIBUSOFT CICOM d.o.o.
[1] NN 172/03
[2] NN 25/13, i85/15
[3] navedenom pojmu dano je značenje u odredbi čl. 5. st. 2. ZPPI, uz napomenu kako navedena definicija nije univerzalno primjenjiva na druga upravna i/ili stručna područja rada
[4] v. članke 10. – 16. ZPPI
[5] SL L 119
[6] NN 144/20
[7] NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20
[8] Smjernice-1-2017-Vijećnička-pitanja-i-ZPPI.pdf (pristupinfo.hr)
