Nije nepoznato kako Državni ured za reviziju (u nastavku: DUR) u okviru svojih nadležnosti i u skladu sa svojim programom i planom rada, između ostaloga, uredno, vrijedno i kontinuirano obavlja financijsku reviziju nad različitim procesima u okviru poslovanja jedinica lokalne samouprave. Ne ulazeći u detaljne opise zakonom propisanih nadležnosti i način rada DUR-a, ovim kratkim tekstom želimo ukazati na jednu prilično simptomatičnu te, nažalost, potencijalno vrlo štetnu okolnost koja proizlazi iz ukupnosti brojnih izvješća objavljenih na službenim internetskim stranicama navedenog tijela, a odnosi se na određene nepravilnosti i propuste u radu naših gradova i općina.
Tako je u ožujku 2021. godine navedeno tijelo objavilo Izvješće o radu Državnog ureda za reviziju za 2020.[1] (u nastavku: Izvješće DUR 2020) iz kojeg navodimo sljedeću rečenicu:
Revizijom su utvrđene nepravilnosti i propusti u sljedećim područjima: planiranje i izvršenje proračuna, računovodstveno poslovanje i financijsko izvještavanje, prihodi i potraživanja, rashodi i obveze, javna nabava te imovina i druge nepravilnosti.
Međutim, istom smislu i isključivo usporedbe radi, vratimo se deset godina unatrag i pogledajmo kako glasi sažeti nalaz revizije iz Izvješća o radu Državnog ureda za reviziju za 2011.:
Financijskom revizijom 285 lokalnih jedinica, koja je obavljena za 2010., uvrštene su nepravilnosti i propusti koji se odnose na sustav unutarnjih financijskih kontrola, računovodstveno poslovanje, prihode, rashode i postupke javne nabave.
Nadalje, pregledamo li ciljano sva objavljena izvješća DUR-a u razdoblju od 2011. do 2021. godine i otklonimo li uglavnom sadržajno manje značajne, odnosno eventualne gramatičke ili stilske različitosti unutar istih, s vrlo visokom razinom sigurnosti možemo zaključiti kako se iz svih ukazuje jasan obrazac najčešćih i najznačajnijih nepravilnosti. Iako bi kontinuitet i standardizacija određenih postupaka i pojava trebali odražavati određenu dozu poželjne pravne i poslovne sigurnosti, bojimo se kako kontinuitet i standardizacija nepravilnosti u razdoblju duljem od deset godina ipak, nažalost, ukazuje na postojanje dubokih i očito nepremostivih strukturalnih poteškoća u sustavu lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj.
Najčešće nepravilnosti u poslovanju lokalne samouprave
Prethodno citirana izvješća opsežni su dokumenti koji obuhvaćaju sve aktivnosti DUR-a u najširem smislu i dostupni su na internetskim stranicama istog tijela, stoga ćemo se u nastavku osvrnuti na najčešće nepravilnosti utvrđene u Objedinjenom izvješću o obavljenim financijskim revizijama lokalnih jedinica za 2019.[2] (u nastavku: Izvješće JLS).
Iz citiranog Izvješća JLS tako proizlaze sljedeće okolnosti:
- kako proračuni nekih lokalnih jedinica nisu doneseni u skladu s propisima jer nisu uravnoteženi, nisu sastavljeni prema propisanim proračunskim klasifikacijama i ne sadrže sve propisane elemente
- u području računovodstvenog poslovanja nepravilnosti se odnose na ustrojavanje i vođenje poslovnih knjiga, evidentiranje poslovnih događaja te obavljanje popisa imovine, a određeni prihodi nisu evidentirani na propisanim računima Računskog plana
- gradovi i općine ne pridaju dovoljno pozornosti naplati potraživanja jer se za dospjela potraživanja dužnicima u pravilu upućuju samo opomene, dok neke lokalne jedinice, pored upućivanja opomena poduzimaju i mjere prisilne naplate, ali ih ne primjenjuju sustavno na sva potraživanja
- obavljanje komunalnih djelatnosti izravno je povjeravano različitim subjektima bez provedbe javnog natječaja
- neke lokalne jedinice nisu propisale uvjete, kriterije i procedure za dodjelu donacija, zatim nisu provodile javne natječaje i/ili nisu provodile kontrolu namjenskog utroška sredstava
- većina lokalnih jedinica donijela je plan nabave, ali pojedini planovi te izmjene i dopune planova nabave nisu objavljeni u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske, dok pojedini planovi nisu cjeloviti jer ne sadrže podatke o nekim predmetima nabave koji su tijekom godine nabavljeni
- u poslovnim knjigama nije evidentirana pojedina dugotrajna imovina koja je u vlasništvu lokalne jedinice, dok se pojedine jedinice imovine daju na korištenje bez provedenog javnog natječaja i
- unutarnje kontrole u lokalnim jedinicama nisu zadovoljavajuće jer poslovni procesi nisu u cijelosti definirani unutarnjim aktima, odlukama i uputama ili se nisu primjenjivali.
Na temelju svojih izričitih zakonskih ovlasti DUR za utvrđene nepravilnosti i propuste subjektima revizije daje naloge i preporuke. U bitnome, nalozi se daju ako lokalna jedinica nije postupila u skladu sa zakonima, drugim propisima ili unutarnjim aktima, dočim se u svim ostalim slučajevima u kojima nije došlo do povrede općenormativnih akata, a procijenjeno je da bi se provedbom preporuke postiglo unaprjeđenje u poslovanju lokalne jedinice, subjektima daju preporuke. Tako je za 2019. godini lokalnim jedinicama dano ukupno 619 naloga i 77 preporuka, a tek će vrijeme pokazati hoće li doći do određenog napretka i preokreta u navedenim područja rada ili ćemo se i dalje repetitivno osvrtati na iste pogreške i nepravilnosti.
O provedbi naloga i preporuka DUR-a i sankcioniranju subjekata revizije
Na temelju odredbe članka 22. stavka 5. Zakona o Državnom uredu za reviziju (NN 25/19, u nastavku: ZDUR), subjekti revizije obvezni su provesti naloge i preporuke dane u izvješću o obavljenoj reviziji u rokovima i na način naveden u planu provedbe naloga i preporuka, a DUR posljedično provjerava je li subjekt proveo dane naloge i preporuke. Međutim, u članku 35. istog Zakona, što svakako predstavlja novinu u odnosu na prethodno važeće normativno uređenje, propisane su izdašne novčane kazne za sve subjekte i njihove zakonske predstavnike koji, između ostaloga, ne provedu naloge i preporuke dane u izvješću o obavljenoj reviziji u rokovima i na način naveden u planu provedbe istih.
Osobito je tom smislu zanimljivo osvrnuti se na podatke navedene u Izvješću DUR 2020, a u skladu s kojima je DUR Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske dostavio i obavijesti za 19 subjekata koji nisu u zakonom propisanom roku Uredu dostavili plan provedbe naloga i preporuka te za 22 subjekta koja nisu provela naloge i preporuke dane u revizijama u 2019. u rokovima navedenim u planu provedbe naloga i preporuka, a što je utvrđeno u revizijama obavljenim u 2020. Iako smo o tome već pisali, podsjetimo se u ovom smislu kako su, pored prethodno navedenih novčanih kazni i prekršajne odgovornosti u smislu ZDUR, izdašne prekršajne sankcije kojima potencijalno podliježu i jedinice lokalne samouprave, propisane i odredbama Zakona o proračunu (NN 87/08, 136/12 i 15/15), koju okolnost nikako nije poželjno zanemariti u kontekstu diskursa o utvrđivanju i otklanjanju nepravilnosti.
Okolnosti o kojima ovisi (ne)uspješno provođenje danih naloga i preporuka DUR-a
Prije svega, a prema skromnom mišljenju autora ovih redaka, izrazito je nezahvalno derivirati bilo kakve čvrste i univerzalne zaključke samo na temelju brojčanih i drugih statističkih pokazatelja, a ne uvaživši pritom opisno i logički strukturiranu metodologiju poslovnih i stručnih procesa unutar pojedinih područja rada, a koja su obuhvaćena nekom od uočenih nepravilnosti. Za primjer tako, ne umanjujući nikako značaj bilo kojeg poslovnog procesa, ističemo kako nomotehnički izazovi u sastavljanju unutarnjeg akta o jednostavnoj nabavi s jedne, u odnosu na kontinuirano provođenje poslova u okviru prisilne naplate prihoda s druge strane, jednostavno nisu usporedivi u smislu složenosti, trajnosti, multidisciplinarnosti te iskorištavanja raspoloživih stručnih i administrativnih kapaciteta. Dakle, u brojčanom smislu oba su područja izjednačena jer se svako odnosi na samo jednu nepravilnost, dok su u sadržajnom, suštinskom i operativnom smislu, uvažavajući prethodno navedeno, potpuno neusporediva.
Stoga je pri analizi nepravilnosti i razradi pristupa njihovom otklanjanju, nužno razlučiti one koje predstavljaju otklonjive pogreške u radu u okviru jasno utvrđenih nadležnosti, od onih čije obavljanje implicira sudjelovanje većeg broja službenika, odnosno različitih ustrojstvenih jedinica te zahtijeva određeni kontinuirani operativni angažman kako nadležnih službenika različitih razina, tako i donositelja odluka. Navedeno je osobito primjenjivo u smislu provođenja sadržajno i stručno različitih, ali međusobno povezanih radnji i poslovnih procesa u obuhvatu vrlo složenog pojma prisilne naplate prihoda.
S druge je strane važno dodati kako je velika većina radnji usmjerenih na otklanjanje nepravilnosti ipak unutar autonomnih ovlasti subjekta revizije te ovisi prije svega o prethodnom stvaranju svijesti o važnosti poduzimanja tih radnji, a potom i organizacijskom i operativnom provođenju istih. Nažalost, iako postoje značajke univerzalnosti u poslovanju većine gradova i općina, za otklanjanje značajnijih nepravilnosti, a osobito onih vezanih uz naplatu prihoda i upravljanje imovinom, potrebno je pristupiti isključivo individualno, uvažavajući sve posebnosti svake pojedine lokalne jedinice.
Zaključno promišljanje
Nije dvojbeno kako otklanjanje gotovo svih utvrđenih nepravilnosti zahtijeva određeni operativni i stručni angažman kako nadležnih službenika tako i donositelja odluka u jedinicama lokalne samouprave. Međutim, nužno je naglasiti kako je vrlo važno razlikovati one radne procese koji su jasno strukturirani i jedinstveni u smislu stručne i provedbene zahtjevnosti, a nalaze se uglavnom u okviru operativne nadležnosti jedne ustrojstvene jedinice (ili jednog službenika), od onih koji u pravilu nadilaze postojeće ustrojstvo i djelokrug rada, odnosno prilično čvrsto strukturirane i sistematizirane opise radnih mjesta službenika upravnim tijelima JLS.
Određeni dio utvrđenih nepravilnosti je svakako otklonjive naravi i često vezan za novine unutar normativnog okvira kojima se gradovima i općinama nameću neke nove operativne obveze. Međutim, izvješća DUR-a o radu lokalnih jedinica često sadrže i neke nepravilnosti koje uslijed svoje učestalosti imaju gotovo trajnu narav, a iz čega se, nažalost, može izvesti zaključak kako nije riječ o sporadičnim i izoliranim pojavama, već o nedostacima suštinske naravi kojima postojeći administrativni i organizacijski kapaciteti dijela lokalnih jedinica jednostavno nisu dorasli.
Ovdje prije svega mislimo na poslove i obveze vezane uz evidentiranje i upravljanje imovinom, kao i na poslove u vezi prisilne naplate gradskih i općinskih prihoda, obavljanje kojih podrazumijeva i zahtjeva izrazito visoku razinu stručnosti nadležnih službenika, multidisciplinarni pristup pri utvrđivanju organizacije rada u ustrojstvenoj strukturi grada ili općine te postojanje svijesti donositelja odluka o nužnosti obavljanja takvih radnih zadataka. Zaključno se može zaključiti kako protek vremena i zadržavanje statusa quo u pogledu izostanka poduzimanja radnji u navedenim područjima, kao i učestale intervencije zakonodavca u predmetni normativni okvir, nažalost, nikako ne doprinose uspostavi učinkovitih i zakonitih mehanizama kojima će se otkloniti navedene nepravilnosti. Baš naprotiv.
Vedran Vukobrat, dipl. iur.
Pravni savjetnik
LIBUSOFT CICOM d.o.o.
[1] https://www.revizija.hr/UserDocsImages/izvjesca-novo/Revizije%20-%202020/I_IZVJESCE_O_RADU_DRZAVNOG_UREDA_ZA_REVIZIJU_2020/IZVJESCE_O_RADU_DRZAVNOG_UREDA_ZA_REVIZIJU_ZA_2020.pdf
[2] https://www.revizija.hr/UserDocsImages/izvjesca-novo/Revizije%20-%202020/IZVJESCA_O_OBAVLJENIM_REVIZIJAMA/FINANCIJSKE_REVIZIJE/JLPRS/OBJEDINJENO/OBJEDINJENO_IZVJESCE_O_OBAVLJENIM_FINANCIJSKIM_REVIZIJAMA_LOKALNIH_JEDINICA_ZA_2019.pdf
