Reforma lokalne samouprave, koja uglavnom u očima šire javnosti podrazumijeva smanjenje broja jedinica lokalne samouprave i decentralizaciju, u javnom diskursu dugi niz godina zauzima prilično značajno mjesto. Međutim, iako se navedenom temom kontinuirano, indirektno i oprezno bave gotovo svi dionici naše političke scene, a o istoj se putem različitih medijskih platformi u komentarima energično i znalački vode više ili manje informirane javne rasprave, riječ je svakako o složenom problemu čije rješavanje zahtijeva postojanje visoke razine stručnog znanja u različitim upravnim i stručnim područjima, ali i postojanje snažne i nepokolebljive političke volje i konsenzusa donositelja odluka na najvišim razinama državne vlasti.
Na portalu eSavjetovanje otvoreno je javno savjetovanje za paket zakona kojima se mijenja dio normativnog okvira kojim se uređuje funkcioniranje lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj. Tako je dana 8. listopada 2020. godine otvoreno savjetovanje o nacrtima prijedloga Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o lokalnim izborima, dok je dana 28. listopada bilo otvoreno savjetovanje o Nacrtu prijedloga Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Predmetne intervencije u normativni okvir sadržajno su prilično opsežne naravi i, obzirom da ih je potrebno zakonito i potpuno implementirati u uvriježene i dobro uhodane sustave rada svih naših gradova i općina, svakako zaslužuju visoku razinu pozornosti.
Stoga ćemo, obzirom na opsežnost zahvata u normativni okvir, grupirati i obraditi navedene teme kao jednu samostalnu logičku cjelinu, ali podijeljenu i obrađenu u tri sukcesivno povezana članka koja ćemo objaviti na našim internetskim stranicama. U ovom prvom tekstu obradit ćemo ukupnost onih bitnih intervencija u zakonske tekstove koje nam donose navedene izmjene normativnog okvira, zatim ćemo se posebno osvrnuti na izmjene izbornog sustava u odnosu na lokalne dužnosnike te, u konačnici, komentirati druga bitna područja rada lokalne samouprave, od kojih posebno ističemo obvezu transparentne objave javnih financija, zatim mogućnost podnošenja predstavki i pritužbi građana elektroničkim putem te novine u smislu raspodjele prihoda od poreza na dohodak.
Uporište za navedene izmjene
Programom Vlade Republike Hrvatske za mandatno razdoblje 2020. – 2024., u okviru prioriteta 4. Osnažena državnost predviđen je cilj Učinkovita, transparentna i otporna država kojim bi se, između ostalih ciljeva, trebalo uspostaviti transparentnost javnih financija, zatim smanjiti broj lokalnih dužnosnika te omogućiti i poticati funkcionalno i smisleno povezivanje postojećih općina. Također će se usporedno poticati korištenje suvremenih sredstava službene komunikacije radi modernizacije uprave i upravnog postupanja, posebno u odnosu na građane, ali i sve ostale korisnike javnih usluga.
Osobito je sadržajno bogat i zanimljiv cilj naziva Modernizacija javne uprave u okviru kojega imamo potrebu istaknuti kako Vlada do kraja mandata ambiciozno namjerava doseći brojku od 2,5 milijuna građana koji koriste sustav e-Građani, a planiraju se uvesti i digitalni potpis za cijelu državnu i javnu upravu. Također, posebnu reformsku mjeru predstavljat će uređenje sustava plaća, uz nadograđivanje sustava upravljanja i razvoja ljudskih potencijala u javnoj upravi, koji podrazumijeva transparentan, inovativan i odgovoran sustav zapošljavanja, nagrađivanja i napredovanja javnih službenika.
Iako je isto očito izostavljeno za neki druga vremena, držimo važnim citirati jednu kratku, semantički prilično neodređenu, ali zato sadržajno izrazito značajnu i sveobuhvatnu rečenicu u okviru citiranog Programa Vlade koja glasi: Do kraja 2021. preustrojit će se sustav jedinica lokalne i područne samouprave. Pretpostavljamo da je riječ o već spomenutom funkcionalnom povezivanju postojećih općina, ali možda se iza iste misli krije i neka druga značajna reformska mjera s kojom ćemo se uskoro upoznati.
Izmjene u sustavu izbora općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika
Zakonom o lokalnim izborima (NN 144/12, 121/16, 98/19 i 42/20) uređuju se izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika. Navedeni se Zakon predlaže kako bi se uskladio zajedno sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim se, između ostaloga, predlaže smanjenje broja zamjenika općinskih načelnika, gradonačelnika i župana. Također, obzirom kako je riječ o zakonu kojim se razrađuje izborni sustav, korisno je dodati u ovom smislu kako organske zakone Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
U bitnome, od sljedećih lokalnih izbora općinski načelnici i gradonačelnici gradova koji imaju manje od 35.000 stanovnika i nisu sjedišta županija će se birati bez zamjenika. Gradonačelnik u gradu koji ima više od 100.000 stanovnika imat će dva zamjenika koji se biraju zajedno s njim, dok će gradonačelnik u gradu koji ima preko 35.000 do 100.000 stanovnika i gradu koji je sjedište županije imati jednog zamjenika koji se bira zajedno s njima. Što se tiče izbora župana, župan u županiji koja ima više od 250.000 stanovnika imat će dva zamjenika koji se biraju zajedno s njim, a župan u županiji koja ima do 250.000 stanovnika imat će jednog zamjenika koji se bira na isti način.
Nadalje, predlagatelj zakona navodi kako će se ujednačiti ostvarivanje pasivnog biračkog prava za izvršno tijelo s pasivnim biračkim pravom za članove predstavničkog tijela, a doći će i do smanjenja broja članova predstavničkog tijela. U istom smislu, a s ciljem daljnje racionalizacije, zakonom će se ograničiti maksimalni iznosi naknada za članove predstavničkih tijela.
Osobito je zanimljiva, iako možda upitne ustavnosti i zakonitosti prema skromnom mišljenju autora ovog teksta, situacija u slučaju nastupa okolnosti zbog kojih je općinski načelnik, odnosno gradonačelnik koji nema zamjenika onemogućen obavljati svoju dužnost. U takvim se slučajevima, naime, predviđa uvođenje instituta privremenog zamjenika općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika, kojeg će predstavničko tijelo imenovati iz redova svojih članova.
Transparentnost javnih financija
Javna objava podataka u odnosu na izvore financiranja, proračun, financijski plan ili drugi odgovarajući dokument kojim se utvrđuju prihodi i rashodi, ne predstavlja novost u poslovanju jedinica lokalne samouprave, obzirom su iste obveze jasno propisane zakonom kojim se uređuje područje prava na pristup informacijama.
Međutim, jednu od izmjena koje će proizaći iz ovih intervencija zakonodavca vezana uz prethodno citirani Program Vlade u dijelu kojim je utvrđena Transparentnost javnih financija, predstavlja namjeru obvezivanja svih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na javnu internetsku objavu potrošenog javnog novca, na način da informacije budu lako dostupne i pretražive. Takva objava trebala bi se obavljati u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna te uputa i drugih akata ministarstva nadležnog za financije. U istom smislu, veća transparentnost i učinkovitost bi se nadalje trebala osigurati jednostavnijim administrativnim procesima i njihovom digitalizacijom, što bi svakako bilo poticajno za razvoj poduzetništva, privlačenje ulaganja te podizanje konkurentnosti i stupnja ekonomskih sloboda, kao i za pružanje kvalitetnijih javnih usluga građanima.
Iako navedenom izmjenom nije potpuno jasno određena i propisana forma takve objave o trošenju javnih sredstava, lako se može zaključiti kako će u skoroj budućnosti svaki grad i općina biti u obvezi koristiti redovito ažurirano, potpuno i pouzdano informatičko rješenje iz kojeg će građani i druge zainteresirane strane moći jednostavno pristupiti traženim podacima o svim gradskim, odnosno općinskim transakcijama kojima se raspolaže javnim novcem.
Preraspodjele udjela u porezu na dohodak između općina, gradova i županija
Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 127/17) u bitnom se uređuju izvori sredstava i financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, raspodjela prihoda od poreza na dohodak, fiskalno izravnanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te financiranje decentraliziranih funkcija.
Prema uvodnoj riječi predlagatelja, važeći Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dio je cjelovite i sveobuhvatne porezne reforme koja je započela 2016. godine, a navedenim je Zakonom na jednostavniji, razumljiviji i pravedniji način definiran sustav raspodjele prihoda od poreza na dohodak, sustav fiskalnog izravnanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te sustav financiranja decentraliziranih funkcija.
Međutim, predstojeće je promjene nužno promatrati u kontekstu usporedno predloženih izmjena i dopuna Zakona o porezu na dohodak, kojima se predlaže snižavanje poreznih stopa s 24% na 20%, odnosno s 36% na 30%. Navedeno porezno rasterećenje će u svakom slučaju, obzirom na značaj prihoda od poreza na dohodak u ukupnosti prihoda gradova i općina, imati značajan utjecaj na ukupnosti prihoda proračuna općina, gradova i županija, tako da bi primjena izmijenjenih odredbi navedenog Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u konačnici trebala neutralizirati sve negativne učinke takvog rasterećenja na prihode jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Zaključno promišljanje
Nije dvojbeno kako će smanjenje broja izabranih službenika donijeti određene uštede, kao ni okolnost kako su sredstva izravnanja itekako dobrodošla financijska injekcija proračunima velike većine naših gradova i općina, ali ostaje dojam kako ipak nije riječ o intervencijama koji imaju strukturni predznak, odnosno kojima se postiže viša razina decentralizacije i neovisnosti lokalne samouprave u odnosu na središnju državu.
S druge je strane, uvažavajući činjenicu kako se nalazimo duboko u 21. stoljeću, potrebno pozdraviti i podržati svaki oblik približavanja potpunoj digitalizaciji radnih procesa na svim razinama javne uprave u Republici Hrvatskoj, a osobito u odnosu na uspostavu dvostrane komunikacije između tijela javnih vlasti s jedne te građana i poslovnih subjekata s druge strane.
U sljedećem članku detaljnije ćemo obraditi sve bitne izmjene u odnosu na ukidanje dužnosti zamjenika općinskog načelnika i gradonačelnika u pojedinim gradovima, kao i promjene u sustavu provođenja lokalnih izbora, ali i ukazati ne eventualne nedostatke i moguće poteškoće u navedenom smislu.
Vedran Vukobrat, dipl. iur.
Pravni savjetnik
LIBUSOFT CICOM d.o.o.
