O složenosti poslova utvrđivanja i naplate komunalne naknade
Bez obzira postoji li na području grada ili općine nekoliko stotina ili nekoliko desetaka tisuća obveznika komunalne naknade, poslove u vezi utvrđivanja iste gotovo da i ne možemo zamisliti bez određene strukturirane baze podataka koja sadrži osnovne podatke o obvezniku i predmetnim nekretninama. Dodamo li navedenome kako brojne jedinice imovine u obuhvatu razreza komunalne naknade nisu evidentirane u javnim upisnicima, odnosno službeni upisnici ne sadrže podatke koje odražavaju stvarno stanje u vezi njihova vlasništva, kao i okolnost da su nekretnine često predmet pravnog prometa između različitih subjekata koji takve promjene rijetko ili nikako ne prijavljuju nadležnim tijelima u jedinicama lokalne samouprave (u nastavku: JLS), učinkovit razrez i naplata komunalne naknade nedvojbeno su među najkompleksnijim radnim zadacima u nadležnosti svih gradova i općina.
Dodatnu dimenziju složenosti dodaju učestale izmjene normativnog okvira, zatim izostanak jednostavnog mehanizma utvrđenja pojedinačne obveze komunalne naknade po službenoj dužnosti, kao i okolnost da praksa do danas nije dala jasne i jednoznačne odgovore na određena materijalnopravna i postupovna pitanja u vezi utvrđenja i naplate iste. Sve navedeno dodatno osnažuje činjenica da je komunalna naknada u pravilu financijski najizdašniji prihod velike većine gradova i općina koji isti samostalno utvrđuju i naplaćuju, ubiranje kojega je, sasvim razumljivo, pod dodatnim povećalom Državnog ureda za reviziju.
Ukratko o neposrednom rješavanju
Preduvjet postojanja službenih evidencija obveznika i objekata komunalne naknade nužan je radi primjene dobro poznatog i uvriježenog instituta neposrednog rješavanja u upravnim stvarima, a navedeno ima osobit značaj uzmemo li u obzir kako se u velikoj većini upravnih postupaka u vezi utvrđivanja i naplate javnih davanja u nadležnosti gradova i općina rješava upravo primjenom navedenog instituta. Isti je uređen odredbama Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09), ali i Općeg poreznog zakona (NN 115/16, 106/18, 121/19, 32/20 i 42/20, dalje u tekstu: OPZ), što držimo važnim istaknuti jer je upravo OPZ postupovni zakon koji valja primjenjivati na postupke utvrđenja i naplate komunalne naknade. U članku 87. OPZ-a propisano je, između ostaloga, da porezno tijelo može riješiti stvar bez provedbe ispitnog postupka na temelju činjenica koje su poreznom tijelu poznate, kao i na temelju podataka iz službenih evidencija kojima porezno tijelo raspolaže. Iako se navedeno uglavnom podrazumijeva po prirodi stvari, valja naglasiti kako se takvi postupci u pravilu provode po službenoj dužnosti, a sastav, dostava i brojnost samih pojedinačnih akata, kao i svih radnji koje je u istom smislu potrebno pravilno i zakonito provesti, doprinose zauzimanju zaključka kako donošenje većeg broja rješenja predstavlja ozbiljan i dugotrajan projektni zadatak. Tome je potrebno pristupiti s visokom razinom stručnog znanja s jedne, kao i administrativne preciznosti s druge strane.
Žalba kao prilika?
Usuđujemo se komentirati kako pojam žalba prima facie kod većine kolegica ili kolega koji provode upravne porezne postupke u prvom stupnju ipak izaziva određenu negativnu konotaciju. Isto je, također na prvi pogled, sasvim razumljivo jer ukazuje na okolnost kako su postojali određeni nedostaci u odnosu na provedeni upravni postupak. Ne treba, naravno, isključiti kako uvijek postoji mogućnost da žalba nije dopuštena, nije podnesena od ovlaštene osobe, nije podnesena u roku ili je jednostavno neosnovana, ali svakako po istoj potrebno postupiti te poduzeti sve radnje koje su predviđene zakonom.
Postoje, naravno, upravni postupci u kojima je relativno jednostavno utvrditi činjenično stanje te primijeniti odgovarajuću jasnu i nedvojbenu pravnu normu, ali gotovo sve kolegice i kolege koje se bave utvrđivanjem i naplatom komunalne naknade, nažalost, ne raspolažu s takvim pretpostavkama, već su, prema mišljenju autora, u pravilu suočeni s nizom dvojbi pravne i činjenične naravi od kojih smo samo neke naveli u prvom odlomku ovog članka.
Stoga, uvažavajući sve specifičnosti postupaka utvrđivanja, a osobito u odnosu na u pravilu nepotpune i često promjenjive podatke u odnosu na objekte i obveznike komunalne naknade, kao i izostanak discipline obveznika u odnosu na prijavu relevantnih promjena u tom smislu, žalbeni postupak se može percipirati i kao prilika za prikupljanje podataka. Navedeno osobito u smislu okolnosti kako se komunalna naknada u pravilu utvrđuje primjenom instituta neposrednog rješavanja na temelju podataka iz službenih evidencija kojima nadležni upravni odjeli raspolažu.
Postupanje prvostupanjskog tijela po žalbi OPZ
Postoje gradovi i općine koji naslovni institut u velikoj mjeri koriste u svom radu, ali, obzirom na subjektivna saznanja utemeljena na višegodišnjoj komunikaciji autora članka s brojnim kolegicama i kolegama nadležnim za područje razreza i naplate komunalne naknade, većina nadležnih službenika sklona je ne ulaziti u osnovanost žalbenih razloga, već proslijediti predmetni spis nadležnom drugostupanjskom tijelu. Iako je postupanje prvostupanjskog tijela po žalbi uređeno odredbama i ZUP- a i OPZ-a, obzirom na izričitu odredbu članka 100. stavka 3. Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 68/18, 110/18 i 32/20), prema kojoj se rješenje o komunalnoj naknadi donosi i ovršava u postupku i na način propisan zakonom kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, u nastavku se navodi članak 182. OPZ- a koji uređuje predmetni institut:
Članak 182.
- Ako žalba nije dopuštena, nije podnesena od ovlaštene osobe ili nije podnesena u roku, prvostupanjsko porezno tijelo žalbu će
- Protiv rješenja o odbacivanju žalbe može se podnijeti žalba.
- Prvostupanjsko porezno tijelo će porezni akt izmijeniti tijekom postupka po žalbi:
- ako ocijeni da je žalba opravdana i nije nužno provoditi novi ispitni postupak
- ako ocijeni da je provedeni postupak bio nepotpun, a to je moglo biti od utjecaja na rješavanje
- ako žalitelj u žalbi iznosi takve činjenice i dokaze koji bi mogli biti od utjecaja na drukčije rješavanje stvari
- ako je žalitelju moralo biti omogućeno da sudjeluje u postupku
- ako je žalitelj propustio sudjelovati u postupku, ali je u žalbi opravdao to propuštanje.
- Prvostupanjsko porezno tijelo će u žalbenom postupku žalbu usvojiti i novim poreznim aktom zamijeniti porezni akt koji se žalbom pobija, i to:
- u slučaju iz stavka 3. točke 1. ovoga članka bez provođenja dopunskog postupka
- u slučaju iz stavka točaka 2., 3., 4. i 5. ovoga članka uz provođenje dopunskog postupka.
- Protiv novoga poreznog akta porezni obveznik može podnijeti žalbu.
- Novi porezni akt može se izmijeniti do donošenja odluke o žalbi.
Ne ulazeći u analizu svih odredbi citiranog članka, držimo važnim istaknuti postojanje mogućnosti koja proizlazi iz odredbi članka 182. stavka 3. točke 1. OPZ-a, a u vezi s odredbom stavka 4. točke 1. istog članka, prema kojoj će, ako ocijeni da je žalba opravdana i nije nužno provoditi novi ispitni postupak, prvostupanjsko porezno tijelo izmijeniti porezni akt tijekom postupka po žalbi, i to bez provođenja dopunskog postupka.
Zaključno promišljanje
Jednostavnije rečeno, ukoliko obveznik u žalbi predoči dokaze koji podupiru žalbene razloge te predstavljaju osnovu za promjenu iznosa komunalne naknade, utoliko će na odgovarajući način izmijeniti pobijano rješenje. Nije potrebno posebno naglašavati kako je takvo postupanje, osobito ako se usvoje istaknuti žalbeni razlozi obveznika, zakonito, ali i izrazito pragmatično te doprinosi otklanjanju kako nepotrebne neizvjesnosti tako i jednako nepotrebnog daljnjeg administrativnog opterećenja i prvostupanjskog i drugostupanjskog tijela.
Dodatno uporište rečenom proizlazi i iz odredbe članka 88. OPZ- a prema kojoj teret dokaza za činjenice koje smanjuju ili ukidaju porez snosi upravo porezni obveznik.
