Općenito o poslovima u nadležnosti gradova i općina
Obzirom na niz različitosti između jedinica lokalne samouprave uvjetovanih veličinom, geografskim područjem, prometnom povezanosti, administrativnim i financijskim kapacitetima ili specifične orijentiranosti na pojedine gospodarske grane, izrazito je nezahvalno generalizirati i zauzimati paušalne stavove o složenosti određenih vrsta poslova u nadležnosti gradova i općina. Međutim, izvjesno je kako se određeni problemi ipak ocrtavaju i odražavaju kroz svojevrsni univerzalni pojavni obrazac pa ćemo se u nastavku osvrnuti upravo na takve apstraktne i teško empirijski mjerljive pojave.
Polaznu točku u definiranju poslova u nadležnosti gradova i općina svakako predstavljaju odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17 i 98/19, u daljnjem tekstu: ZLPRS) koji u članku 19. navodi kako općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a odnose se na:
- uređenje naselja i stanovanje
- prostorno i urbanističko planiranje
- komunalno gospodarstvo
- brigu o djeci
- socijalnu skrb
- primarnu zdravstvenu zaštitu
- odgoj i osnovno obrazovanje
- kulturu, tjelesnu kulturu i šport
- zaštitu potrošača
- zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša
- protupožarnu i civilnu zaštitu
- promet na svom području
- te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Čak i površni poznavatelji lokalne samouprave znaju kako pojedina područja rada obuhvaćena prethodno navedenim natuknicama zahtijevaju koordiniran i multidisciplinaran angažman većeg broja službenika različitih razina stručnog znanja, uključujući sudjelovanje i učestale intervencije predstavničkog i izvršnog tijela, dok se za određena područja može kazati kako imaju statičku narav i obavljaju se uz određene uhodane i uglavnom repetitivne radnje.
Dodajmo i to da su stupanjem na snagu ZLPRS prestali važiti Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00) i Zakon o određivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 75/93, 103/93, 10/94, 17/94, 30/94, 36/95, 107/95, 43/96, 70/97, 105/97, 36/98, 142/98 i 69/99), a iz samog broja intervencija zakonodavca u predmetno područje može se nedvojbeno zaključiti kako je isto prilično dinamično te posljedično vrlo zahtjevno i složeno.
Uvažavajući navedeno, u nastavku ćemo se osvrnuti na područja rada koja nisu taksativno navedena u citiranom članku ZLPRS, ali zato svakako postoje te ih se može označiti najmanje kao izrazito zahtjevne u profesionalnom smislu za službenike u jedinicama lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: JLS). Riječ je, ne umanjujući pritom kompleksnost drugih upravnih i stručnih područja, o poslovima utvrđivanja i naplate prihoda, poslovima vezanim uz upravljanje imovinom te poslovima veznim uz dodjelu sredstava iz fondova Europske unije, odnosno provođenja postupaka javne nabave.
Utvrđivanje i naplata prihoda u nadležnosti JLS
Kada govorimo o ukupnosti prihoda, potrebno je prije svega razlučiti one koje JLS samostalno utvrđuju i naplaćuju, od prihoda od kojih lokalnim jedinicama pripada određeni udio, a utvrđuje ih u pravilu Porezna uprava. Složenosti poslova naplate doprinosi i okolnost da se dio prihoda utvrđuje upravnim aktima u upravnom postupku.
Bez obzira je li riječ o komunalnoj naknadi ili zakupu poslovnog prostora, utvrđivanje prihoda započinje donošenjem općeg akta kojim se uređuju predmetna područja, a o sadržaju istih akata često (ne)izravno ovisi učinkovito utvrđivanje te posljedično uspjeh naplate prihoda od strane širokog kruga obveznika takvih davanja. Nadalje, obveza nastaje u pravilu donošenjem pojedinačnog akta u upravnom, odnosno poreznom postupku za sva javna davanja, dok pravni temelj za ostale obveze predstavlja u pravilu ugovorni odnos između JSL s jedne te pravnih i fizičkih osoba s druge strane.
Nadalje, sva zaduženja i uplate je, uvažavajući pritom razlike između prihoda nastalih s osnova ugovornih odnosa i javnih davanja, potrebno pravilno i točno evidentirati u analitičkim evidencijama gradova i općina, što čini jedan od nužnih preduvjeta da bi se pristupilo njihovoj učinkovitoj naplati. Ovdje je potrebno istaknuti, iako postoje određene sličnosti u metodologiji naplate svih prihoda, kako sve imaju svoje posebnosti koje je nužno uvažiti, a o čemu ovisi uspjeh čitavog radnog procesa.
Nabrajanje svih potencijalnih otegotnih okolnosti, poteškoća te isticanje različitosti postupaka i radnji u okviru prisilne naplate prihoda zahtijevalo bi svakako multidisciplinarni znanstvenoistraživački pristup i rad, ali za potrebe ovog članka, kojemu je isključivi cilj ukazati na složenost poslova u vezi naplate potraživanja, zaustavit ćemo se ovdje. U tom smislu valja naglasiti kako je prisilna naplata prihoda svakako područje koje nužno zahtijeva visoku razinu stručnosti, prije svega u računovodstvenom i pravnom području, zatim vrlo sistematičan pristup različitim poslovnim procesima te bezuvjetnu podršku donositelja odluka na svim razinama upravljanja u JLS. Nužno je, također, osigurati dovoljne i adekvatne administrativne kapacitete za učinkovitu provedbu radnji naplate prihoda, ali i aktivno koordinirati njihov rad.
Kako se navedeni stav ne bi temeljio isključivo na subjektivnoj ocjeni autora članka, o učinkovitosti upravljanja imovinom u lokalnim jedinicama izvijestio je i Državni ured za reviziju[1], sažetak kojega navodimo u nastavku:
Revizijom su utvrđeni propusti i nepravilnosti kod većine lokalnih jedinica, a odnose se na naplatu poreznih prihoda, prihoda od nefinancijske imovine (zakupa i iznajmljivanja imovine, naknada za korištenje nefinancijske imovine, naknada za koncesije), prihoda po posebnim propisima, prihoda od prodaje nefinancijske imovine, te prihoda od komunalnog doprinosa i naknada. Također, kod pojedinih lokalnih jedinica su utvrđene nepravilnosti, odnosno propusti vezani uz mogućnost uvođenja i naplate pojedinih prihoda propisanih zakonom. Osim toga, utvrđeni su propusti, koji se odnose na organizaciju i kontrolu naplate prihoda, vođenje računovodstvenih evidencija potraživanja, zakonsku regulativu i baze podataka, te informiranju stanovništva o značaju javnih prihoda, njihovoj namjeni i korištenju. U izvješćima o obavljenoj reviziji učinkovitosti naplate prihoda, Državni ured za reviziju je lokalnim jedinicama dao 2 404 preporuke.
Sedam lokalnih jedinica učinkovito obavlja naplatu vlastitih prihoda, odnosno revizijom nisu utvrđene nepravilnosti i propusti. To su sljedeće lokalne jedinice: gradovi Bakar, Čakovec i Kutina, te općine Blato, Drnje, Đelekovec i Hlebine.
Obzirom na činjenicu da je citirano Izvješće objavljeno davne 2013. godine, određene JLS provele su radnje i postupke s ciljem poboljšanja prisilne naplate, ali mišljenja smo da je stanje i dalje vrlo daleko od zadovoljavajućeg te da mnogim gradovima i općinama tek predstoji pristupiti sustavnoj provedbi radnji i postupaka s ciljem naplate svojih prihoda. Iako je proces svakako složen i dugotrajan, dodajmo kako se sustavna provedba postupaka prisilne naplate može percipirati kao prilika za ažuriranje neusklađenosti u prihodovnoj i rashodovnoj strani određenih grupa prihoda.
Upravljanje imovinom
Iz odredbi čl. 67. ZLPRS-a proizlazi kako imovinu jedinica lokalne, odnosno područne samouprave čine sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava koja im pripadaju. Iako naizgled jednostavna, takva formulacija je izrazito sveobuhvatna, a vrlo mali broj gradova i općina raspolaže s potpunim i točnim podacima o stanju ukupnosti svoje imovine u najširem smislu. Naravno, različita upravna tijela i/ili službenici mogu raspolagati s vrlo kvalitetnim evidencijama pojedinih vrsta imovine unutar svog područja rada i nadležnosti, ali uređen sustav upravljanja imovinom unutar JLS je još uvijek puno češće na razini izolirane iznimke, a ne pravila.
Veličina grada ili općine često uvjetuje i veći broj te veću diversifikaciju vrsta jedinica imovine pa dok je neke relativno jednostavno pobrojati i utvrditi njihov status na temelju nekog od javnih upisnika, za velik broj jedinica imovine tek predstoji njihovo sistematiziranje i sustavno evidentiranje. Navedenome osobito doprinosi okolnost kako je od 4. kolovoza 2018. godine, odnosno od stupanja na snagu Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 68/18, 110/18 i 32/20; u daljnjem tekstu: ZKG), taksativno navedeno čak devet kategorija uglavnom nepokretne imovine koja čini komunalnu infrastrukturu, a isti je zakon razriješio i pitanje njezinog pravnog statusa. To nikako ne znači da su pravni status i postojeće stanje komunalne infrastrukture potpuno i točno evidentirani, ali je barem utvrđen smjer kako bi se i na temelju čega isto moglo ostvariti. Dodajmo ovdje kako opisane promjene impliciraju potpuno drugačiji pristup rješavanju imovinskopravnog stanja za velik broj postojećih nekretnina kojima upravljaju gradovi i općine, ali o tome će svakako biti govora kroz naša savjetovanja u nadolazećem razdoblju.
Ukratko, gradovi i općine dužni su, pored zemljišnih knjiga i katastra nekretnina koje bi trebale odražavati istinito te potpuno činjenično i pravno stanje u vezi nekretnina, voditi usporedno neke druge evidencije i registre u skladu s posebnim propisima, uglavnom u području proračunskog računovodstva i komunalnog gospodarstva. Tako je odredbama članka 131. ZKG-a propisano da su jedinice lokalne samouprave dužne u roku od godine dana od stupanja na snagu istog Zakona ustrojiti evidencije komunalne infrastrukture, a koje trebaju sadržavati naziv i vrstu komunalne infrastrukture, podatke o katastarskoj i zemljišnoknjižnoj čestici te katastarskoj općini na kojoj se komunalna infrastruktura nalazi, zatim podatke o vlasništvu komunalne infrastrukture i osobi koja njome upravlja, uključujući podatke o zatraženim i izdanim dozvolama za uređenje, građenje i uporabu komunalne infrastrukture, kao i radnjama poduzetim u svrhu rješavanja imovinskopravnih odnosa i statusa komunalne infrastrukture.
Pored navedenoga, a u kontekstu navođenja službenih evidencija nemojmo nikako smetnuti s uma i odredbe članka 7. Pravilnika o proračunskom računovodstvu i Računskom planu (NN 124/14, 115/15, 87/16, 3/18 i 126/19) prema kojima su proračun i proračunski korisnici dužni voditi, pored drugih analitičkih knjigovodstava, i analitička knjigovodstva dugotrajne nefinancijske imovine.
Nadalje, na temelju Zakona o Središnjem registru državne imovine (NN 112/18) imovina gradova, općina i njihovih proračunskih korisnika obuhvaćena je unutar pojma državna imovina, a svi podaci o istoj dostavljaju se, unose i vode u skladu s klasifikacijom pojavnih oblika imovine prema rasporedu računa Računskog plana za proračunsko računovodstvo, Računskog plana za neprofitne organizacije i kontnog plana poduzetnika.
Sažmemo li sve navedeno, nameće se zaključak da evidentiranje imovine predstavlja nužan preduvjet učinkovitom upravljanju istom, a poslove i radne zadatke u okviru upravljanja, bez obzira je li riječ o operativnom evidentiranju ili donošenju strateške odluke o otuđenju neke jedinice imovine, može se okarakterizirati kao skup složenih i koordiniranih multidisciplinarnih aktivnosti koje se provode organizirano, sistematično i trajno.
Državni ured za reviziju proveo je reviziju o učinkovitosti upravljanja imovinom u lokalnim jedinicama[2] pa u nastavku navodimo sažetak iz objavljenog izvješća:
Državni ured za reviziju je obavio 21 reviziju učinkovitosti upravljanja i raspolaganja nekretninama lokalnih jedinica. Revizijom su obuhvaćene sve lokalne jedinice u Republici Hrvatskoj (20 županija, 127 gradova, 428 općina i Grad Zagreb).
Na temelju prikupljenih podataka i utvrđenih činjenica, Državni ured za reviziju je ocijenio da je upravljanje i raspolaganje nekretninama u 32 lokalne jedinice učinkovito dok je u svim drugim lokalnim jedinicama djelomično učinkovito. Upravljanje i raspolaganje nekretninama je ocijenjeno učinkovito za sedam županija (Karlovačka, Koprivničko-križevačka, Međimurska, Primorsko-goranska, Virovitičko-podravska, Vukovarsko-srijemska i Zagrebačka), 19 gradova (Buzet, Čakovec, Duga Resa, Gospić, Karlovac, Kastav, Ivanec, Labin, Ludbreg, Opatija, Ozalj, Prelog, Senj, Slavonski Brod, Slunj, Umag-Umago, Vinkovci, Virovitica i Zaprešić) te šest općina (Domašinec, Kotoriba, Nedelišće, Orehovica, Rakovica i Sveti Martin na Muri).
Slično kao i kod učinkovitosti naplate prihoda, iako je stanje od 2016. godine kada je nastalo citirano izvješće pa do danas svakako povoljnije, mišljenja smo kako su navedene promjene, nažalost, neznatne u ukupnosti i bogatstvu nefinancijske imovine u vlasništvu naših gradova i općina.
Europski fondovi i javna nabava
Pored navedenoga, a u kontekstu opisanih složenih i multidisciplinarnih poslova, posebno mjesto svakako zaslužuje i provedba postupka za dodjelu različitih bespovratnih sredstava iz EU fondova, koji iz dana u dan zauzimaju sve značajnije mjesto u sistematizacijama naših gradova i općina.
Navedeni postupci izrazito su administrativno zahtjevni, često vrlo dugotrajni te, prema skromnome mišljenju autora, prilično neizvjesni i nepredvidivi. Navedena nepredvidivost, pored drugih čimbenika,
proizlazi iz apstraktnog i paušalnog karaktera određenih odredbi normativnog okvira koji uređuje predmetno područje, a navedeno, nažalost, nikako ne doprinosi stvaranju ozračja pravne i poslovne sigurnosti.
Dodamo li navedenome i okolnost kako se uz predmetne postupke vežu i potencijalno vrlo izdašne financijske korekcije od strane nadležnih tijela koje, dodali bismo, također krasi visoka razina paušalne apstraktnosti, sasvim je razumljivo da se službenici koji provode postupke javne nabave u svom radu moraju nositi s razinom stresa i odgovornosti koje u svakom smislu višestruko nadilaze uvriježenu percepciju o radu u javnom sektoru.
Zaključno promišljanje
Jednostavnom logičkom argumentacijom može se iz svega navedenoga izvesti zaključak kako obujam i složenost naprijed istaknutih poslova ne samo često, već u pravilu nadilazi postojeće uhodane i uvriježene sistematizacije radnih mjesta u lokalnoj samoupravi. Kao otegotnu okolnost navedenome valja istaknuti i činjenicu kako pravilnici o unutarnjem redu, odnosno sistematizacije radnih mjesta, pored toga što su ograničene normativnim okvirom koji uređuje klasifikaciju radnih mjesta službenika i namještenika u upravnim odjelima i službama JLPRS, predstavljaju akte statične naravi koji se adekvatno ne prilagođavaju novonastalim uvjetima uslijed čestih izmjena normativnog okvira. Dodajmo da, pored zakonskih izmjena, poticaj provođenju određenih radnih procesa mogu biti nalozi i preporuke određenih državnih tijela, a osobito Državnog ureda za reviziju.
Stoga nas u prethodnom odlomku navedeno upućuje na zaključak kako se izostanak aktivne participacije donositelja odluka u koordiniranju ovako složenih radnih zadataka može vrlo negativno odraziti ne samo na učinkovitost obavljanja nekih radnih procesa, već posljedično i na izostanak učinkovitosti čitavog javnopravnog tijela. Stoga bi valjalo barem razmisliti, bez obzira na eventualne zapreke uslijed prilične inertnosti i gotovo poslovičnog otpora promjenama unutar javnog sektora na svim razinama vlasti, o uvođenju i primjeni određenih menadžerskih kompetencija i vještina razvijenih u privatnom sektoru na procese rada u lokalnoj samoupravi.
Vedran Vukobrat, dipl. iur.
Pravni savjetnik
_____________________________
