Vlada RH na svojoj sjednici od 19. 11. 2012. usvojila je PRIJEDLOG ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRORAČUNU, S KONAČNIM PRIJEDLOGOM ZAKONA i uputila ga u saborsku proceduru na razmatranje i donošenje uz primjenu hitnog postupka. [1]
Radi se o Zakonu o proračunu[2] ( u tekstu dalje ZP) najvažnijem organskom zakonu koji regulira osnovne financijsko planske akte države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, upravljanje imovinom i dugovima navedenih subjekata , proračunske odnose u javnom sektoru, te proračunsko računovodstvo i proračunski nadzor proračuna i korisnika proračuna.
S obzirom na važnost zakonskog prijedloga i predloženi hitni postupak za njegovo donošenje upozoravamo općine, gradove i županije i korisnike državnog proračuna na koje se predloženi tekst zakona odnosi na rokove primjene zakona.( vidi čl. 44. Zakona).
Naime prema Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o proračunu ( u tekstu dalje PZ) – Zakon stupa na snagu:
- danom objave u Narodnim novinama
- osim članaka 4., 5., 6., 7.,8., 9., 10., 11. i 18.PZ- koji se odnose na proces pripreme proračuna i financijskih planova – a primjenjuju se u 2013. godini pri izradi proračuna i financijskih planova za 2014. te projekcija za 2015. i 2016. i dalje i
- članaka 19., 20., 26. i 35. PZ – koji stupaju na snagu 1. siječnja 2013. godine, a koji se odnose na izvršavanje proračuna i financijskih planova za 2013.
1. DANOM OBJAVE U NARODNIM NOVINAMA STUPAJU NA SNAGU SLJEDEĆI ČLANCI PZ
1.1. DEFINICIJE POJMOVA – čl.3.ZP
Članakom 1. mijenjaju se pojedine točke članka 3. Zakona o proračunu u kojem se definiraju značenja pojmova iz Zakona. definira se :doprinos Republike Hrvatske proračunu Europske unije, što su sredstvaEuropske unije, a točke 35. i 36. usklađuju se s propisima kojima se uređuje vlasništvo i ostala stvarna prava,upravljanje državnom imovinom i način poslovanja trgovačkih društava dok se točkom 50. šire se uređuje obuhvat proračunskog nadzora.[3]
1.2. OBJAVA IZVJEŠTAJA O IZVRŠENJU PRORAČUNA- čl.12.ZP
Člankom 2.PZ mijenja se članak 12. ZP tako da se stavkom 3. i 4. jasnije određuje što se
objavljuje na internetskim stranicama, a što u „Narodnim novinama“ odnosno službenom
glasilu JLPRS.(načelo transparentnosti).[4]
1.3. SUGLASNOST MINISTARSTVA FINANCIJA NA KORIŠTENJE NAMJENSKIH SREDSTAVA- čl.15.ZP
Člankom 3. PZ Mijenja se članak 15. ZP u stavku 1. točki 4.tako da je potrebna suglasnost
Ministarstva financija ako prijedlozi zakona i drugih propisa te akata planiranja imaju fiskalni
učinak, ograničava mogućnost predlaganja zakona, drugih propisa i akata planiranja u kojima se propisuju odredbe o namjenskom korištenju prihoda.
1.4. AMANDMANOM SE NE MOGU POVEĆAVATI RASHODI NA TERET RANIJE PREUZETIH OBVEZA-čl.38.ZP
Treba nagasiti da se člankom 11. PZ mijenja članak 38.ZP tako da se onemogući putem amandmana povećanje rashoda i izdataka na teret (smanjenjem) već ranije preuzetih obveza.
1.5. IZMJENAMA PRORAČUNA SE NE MIJENJAJU PROJEKCIJE-čl.39.ZP
Treba naglasiti da se člankom 12.PZ mijenja članak 39. ZP u stavku 2. jer se pri izmjenama i dopunama proračuna ne mijenjaju projekcije, koje je predstavničko tijelo donijelo zajedno s proračunom. Izmjenama i dopunama mijenja se isključivo proračun.
1.6. DOSTAVA AKATA JLPRS – MINISTARSTVU FINANCIJA –čl.40.ZP
Člankom 13. PZ mijenja se članak 40.ZP kojim se jasnije određuje način dostavljanja proračuna, izmjena i dopuna proračuna i odluke o izvršenju proračuna JLPRS te se ukida obveza dostave proračuna, izmjena i dopuna proračuna i odluke o izvršenju proračuna Državnom uredu za reviziju, dok i nadalje ostaje obveza dostave istih Ministarstvu financija.
1.7. PRIVREMENO FINANCIRANJE – čl.42.ZP
Člankom 14.PZ mijenja se članak 42. ZP u stavku 3. tako da se visina odluke o privremenom
financiranju vezuje uz visinu rashoda izvršenih u istom razdoblju prethodne godine (a najviše
do ¼ ukupno ostvarenih rashoda bez izdataka), a ne uz visinu prihoda, kao što je to bilo
do sada.
1.8. PRIVREMENA OBUSTAVA IZVRŠAVANJA RASHODA – ROK 45 DANA –čl.43.ZP
Člankom 15. PZ mijenja se članak 43. ZP u stavku 1. gdje se dodaje rok od 45 dana u kojem Vlada, odnosno načelnik, gradonačelnik, župan može, na prijedlog Ministarstva financija, odnosno upravnog tijela za financije, obustaviti izvršavanje pojedinih rashoda i/ili izdataka zbog nastanka novih obveza za proračun ili zbog promjena gospodarskih kretanja.
1.9. PREUZIMANJE OBVEZA NA TERET PRORAČUNA SLJEDEĆIH GODINA-čl-44.ZP
Člankom 16. PZ dopunjuje se članak 44. novim stavkom 3. prema kojemu ministar financija
može dati suglasnost proračunskim korisnicima državnog proračuna za preuzimanje obveza
po višegodišnjim ugovorima do iznosa ukupne obveze po ugovoru utvrđenog zakonom o
izvršavanju državnog proračuna. Ako je iznos ukupne obveze po višegodišnjem ugovoru veći
od iznosa koji je utvrđen zakonom o izvršavanju državnog proračuna, suglasnost daje Vlada
na prijedlog ministra financija.
1.10. SUŽAVANJE OBUHVATA UREDBE O ODOBRAVANJU INVESTICIJSKIH PROJEKATA – čl. 45.ZP
Člankom 17. PZ mijenja se članak 45. ZP stavak 3. Vlada će uredbom propisati način ocjene i postupak odobravanja investicijskih projekata.“ Sadašnji obuhvat Uredbe smanjuje odgovornost koju bi trebao snositi predlagatelj projekta.
1.11. PREDUJAM – Čl. 21.ZP
Člankom 21. mijenja se članak 53. ZP tako da se omogućava isplata predujma kako bi se
projekti sufinancirani iz sredstava Europske unije mogli pravodobno pokrenuti, završiti te u
cijelosti iskoristiti raspoloživa sredstva iz fondova EU.
1.12. IZVRŠAVANJE SREDSTAVA U IZNOSIMA IZNAD PLANIRANIH –čl.55.ZP
Člankom 22.PZ mijenja se članak 55. ZP stavak 2. tako da se, uz otplate glavnice i
kamata državnog duga i državnih jamstava, i doprinosi Republike Hrvatske proračunu
Europske unije na temelju vlastitih sredstava mogu izvršavati u iznosima iznad planiranih.
1.13. PRORAČUNSKI NADZOR – RJEŠENJE O UPLATI U DRŽAVNI PRORAČUN i ZAJEDNIČKE PRIHODE – DECENTRALIZRACIJA!- čl.59.ZP
Člankom 23.PZ dopunjava se članak 59. ZP jer se u praksi provođenja proračunskog nadzora,
ukazala potreba da se pored donošenja rješenja o povratu sredstava u proračun, u slučaju kada se utvrdi da su sredstva korištena suprotno zakonu ili proračunu, predvidi mogućnost donošenja rješenja o uplati u državni proračun proračunskih sredstava za koje je posebnim propisom propisana obveza uplate u državni proračun, a ista nisu uplaćena u državni proračun ili su uplaćena u iznosu manjem od propisanog. Navedeno se može odnositi na tzv. zajedničke prihode od kojih je dio tih prihoda prema posebnim propisima prihod državnog proračuna, a uplaćen je na račun JLPRS, tako da u državni proračun nije uplaćen pripadajući dio tih prihoda.
1.14. JLPRS – PROŠIRENJE STJECANJA UDJELA U KAPITALU TRGOVAČKIH DRUŠTAVA
Člankom 24. proširuje se način na koji JLPRS mogu stjecati udjele u kapitalu trgovačkih društava. U članku 67[5]. ZP u stavku 4. iza riječi: „točke“ dodaje se riječ: „1.,“.( 1. pretvaranjem potraživanja po osnovi neplaćenih poreza, doprinosa i drugih obveznih davanja dužnika).
1.15. ODGODA PLAĆANJA ILI ODOBRAVANJE OBROČNOG PLAĆANJA- čl.68.ZP
Člankom 25. mijenja se članak 68.tako da se nadležnom tijelu koje nalaže uplatu u državni proračun i koje je odgovorno za potpunu i pravodobnu naplatu potraživanja iz svoje nadležnosti, daje mogućnost da uputi Vladi, uz prethodno dobivenu suglasnost ministra financija, prijedlog o odgodi ili obročnoj otplati duga odnosno prodaji, otpisu ili djelomičnom otpisu potraživanja od dužnika koji mu je podnio zahtjev.
Propisuje se i donošenje novog podzakonskog propisa kojim će se regulirati vrsta duga odnosno potraživanja, kriteriji, mjerila i postupak za odgodu plaćanja, obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja.
1.16. ZADUŽIVANJE U RAZDOBLJU PRIVREMENOG FINANCIRANJA
Člankom 27. PZ uređuje se zaduživanje u razdoblju privremenog financiranja iz čl. 71. ZP na način da je iznos zaduživanja potrebno iskazati u odluci o privremenom financiranju koju donosi Sabor, odnosno predstavničko tijelo.
1.17. ZADUŽIVANJE U TEKUĆOJ PRORAČUNSKOJ GODINI – ZA POVRAT DRŽAVNOG DUGA ČIJE JE DOSPIJEĆE U SLJEDEĆOJ PRORAČUNSKOJ GODINI
Člankom 29. PZ dodaje se u članku 77. ZP stavak 3. kojim se ministru financija daje ovlast da, uz suglasnost Vlade, zaduživanjem u tekućoj proračunskoj godini može stjecati sredstva potrebna za povrat državnog duga čije je dospijeće u sljedećoj proračunskoj godini. Takvo zaduživanje ne ulazi u iznos dozvoljenog zaduživanja tekuće proračunske godine, već se smatra primitkom sljedeće proračunske godine u kojoj će se sredstva i koristiti. Navedeno je između ostaloga potrebno u slučajevima kada otplate s osnova državnog duga dospijevaju već na početku proračunske godine, a postupak zaduživanja, posebice na inozemnom tržištu, zahtijeva duže vremensko razdoblje
1.18. NAČIN DAVANJA DRŽAVNIH JAMSTAVA PROPISUJE SE ZAKONOM O IZVRŠAVANJU
Člankom 31. PZ mijenja se u članku 80. ZP stavak 4. – tako da se propisuje da se način davanja državnih jamstava propisuje zakonom o izvršavanju državnog proračuna za svaku pojedinu godinu.
1.19. PROJEKTI IZ PODRUČJA UNAPREĐENJA ENERGETSKE UČINKOVITOSTI – IZUZETI OD ZAKONSKOG OGRANIČENJA ZADUŽIVANJA JLPRS
Člankom 36. PZ se u članku 88. ZP stavak 5. nadopunjuje tako da zaduživanje za projekte iz
područja unapređenja energetske učinkovitosti u kojima sudjeluju JLPRS ne ulazi u iznos ukupne godišnje obveze koja može iznositi najviše do 20 % ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se JLPRS zadužuje.
1.20. IZVJEŠTAJ O IZVRŠENJU PRORAČUNA – Čl.108.ZP.
Člankom 38. ZP mijenja se članak 108. ZP [6]na način da se isti uskladio sa člankom 16. Zakona o proračunu, a u stavku 2. se pobliže opisuje sadržaj polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju financijskog plana izvanproračunskog korisnika.
1.21. DOSTAVA GODIŠNJEG IZVJEŠTAJA O IZVRŠENJU PRORAČUNA JLPRS
Članakom 39. PZ mijenja se članak 112.ZP tako da se propisuje obveza općini, gradu i županiji da Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju dostavi godišnji izvještaj o izvršenju proračuna u roku od 15 dana nakon što ga donese njezino predstavničko tijelo, a ako ga predstavničko tijelo ne donese dostavlja se u roku 60 dana od dana podnošenja tomu tijelu.
1.22. TERMINOLOŠKO USKLAĐIVANJE – SREDSTVA FONDOVA EU A NE POMOĆI EU
Člankom 40. PZ mijenja se članak 114. ZP radi unapređenja pravnog okvira za korištenje sredstava iz fondova EU koji će biti na raspolaganju Republici Hrvatskoj nakon što postane
članica Europske unije.
1.23. PRAVNA OSNOVA ZA UREDBE O AFCOS-U
Člankom 41.PZ – dodavanem čl.114a ZP daje se pravni temelj za donošenje uredbe kojom će se urediti sustav za suzbijanje nepravilnosti i prijevara u korištenju sredstava Europske unije.
1.24. PRORAČUNSKI NADZOR – INSPEKCIJSKI NADZOR – ŠIRI OBUHVAT
Člankom 42. PZ mijenja se članak 115.ZP kojim se preciznije uređuje obuhvat proračunskog nadzora i nadzor potpune i pravodobne naplate prihoda iz nadležnosti proračunskih korisnika i tijela JLPRS. ( utvrđuju potraživanja i obveze subjekta nadzora i nalažu propisane mjere). Nadzor može obuhvatiti i pregled poslovnih prostorija, zgrada, predmeta, robe i drugih stvari subjekta nadzora, odnosno utvrđivanje na licu mjesta je li određena roba isporučena, usluga izvršena, uređaji i oprema stavljeni u uporabu i slično.
1.25. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE- OSTANAK NA SNAZI I NOVI ROKOVI ZA PODZAKONSKE AKTE-
Člankom 43. PZ u prijelaznim i završnim odredbama propisano je da Uredba o kriterijima, mjerilima i postupku za odgodu plaćanja ili obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja (NN 76/12) ostaje na snazi i nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, a do donošenja nove uredbe temeljem članka 25. Zakona. Također je određen rok u kojem će Vlada donijeti druge podzakonske akte iz ovoga Zakona[7].
2. ČLANCI 4.,5.,6.,7,8.,9.,10,11.,18., PZ ( KOJI SE ODNOSE NA PROCES PRIPREME PRORAČUNA I FINANCIJSKIH PLANOVA) PRIMJENJUJU SE U 2013. GODINI PRI IZRADI PRORAČUNA I FINANCIJSKIH PLANOVA ZA 2014. TE PROJEKCIJA ZA 2015. I 2016. I DALJE
2.19. PLAN RAZVOJNIH PROGRAMA
Člankom 4. PZ u čl. 16. detaljnije se definiraju planovi razvojnih programa koji su sastavni dio proračuna – Plan razvojnih programa je dokument JLPRS sastavljen za trogodišnje razdoblje, koji sadrži ciljeve i prioritete razvoja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave povezane s programskom i organizacijskom klasifikacijom proračuna.“
2.20. STRATEŠKI PLANOVI I STRATEGIJA
Člankom 5. PZ mijenja se članak 23.ZP – Strateški planovi izrađuju se na temelju postojećih strateških dokumenta za pojedine sektore koje je usvojio Hrvatski sabor ili Vlada te programskih dokumenata koje je Republika Hrvatska kao zemlja kandidatkinja pripremala radi korištenja sredstava EU;proširuje se sadržaj strateškog plana. Strateški planovi za trogodišnje razdoblje sadrže misije, vizije,strateške ciljeve i načine ispunjavanja ciljeva te njihovu vezu s organizacijskom i programskom klasifikacijom, i mjere procjene rezultata.
Člankom 6. PZ mijenja se članak 24.ZP – iz obuhvata strategije vladinih programa briše se :makroekonomski okvir jer je okvir dio smjernica ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje; veza s programskom klasifikacijom državnog proračuna. Veza ciljeva i načina ostvarenja s programskom klasifikacijom bit će i nadalje dio strateških planova.
2.21. U FINANCIJSKOM PLANU PRORAČUNSKOG KORISNIKA NEMA PLANA RAZVOJNOG PROGRAMA
Člankom 7. PZ se u članku 29. stavku 2. [8] ZP brišu planovi razvojnih programa koji su do sada bili sastavni dio prijedloga financijskog plana proračunskog korisnika. Razvojne potrebe
proračunskih korisnika bit će ugrađene u plan razvojnih programa JLPRS.
2.22. DOSTAVA FINANCIJSKIH PLANOVA KORISNIKA NADLEŽNOM UPRAVNOM ODJELU – čl.32.ZP
Člankom 8. PZ mijenja se članak 32.ZP tako da proračunski korisnici JLPRS svoje financijske planove dostavljaju nadležnom upravnom tijelu, a ne kao dosad upravnom tijelu za financije.[9]
2.23. SADRŽAJ PLANA RAZVOJNIH PROGRAMA JLPRS I UPRAVNI ODJELI JLPRS-čl.33. ZP
Člankom 9. PZ mijenja se članak 33. ZP. Tako da upravna tijela u suradnji s upravnim tijelom za financije JLPRS, kao koordinatorom, a na temelju strateških dokumenata namijenjenih razvoju JLPRS, izrađuju plan razvojnih programa JLPRS za trogodišnje razdoblje, s tim da su upravna tijela obvezna kod izrade plana razvojnih programa uključiti proračunske i izvanproračunske korisnike iz svoje nadležnosti.
Člankom 10. PZ mijenja se članak 34. ZP (1) Plan razvojnih programa JLPRS sadrži ciljeve i prioritete razvoja JLPRS povezane s programskom i organizacijskom klasifikacijom proračuna.
(2) Ministar financija uz suglasnost ministra nadležnog za regionalni razvoj pravilnikom propisuje sadržaj i metodologiju izrade plana razvojnih programa te sustav praćenja provedbe razvojnih programa.“
2.24. PRERASPODJELA SREDSTAVA SAMO DO 5% PREMA ZAKONU O PRORAČUNU- čl. 46.ZP
Člankom 18. PZ mijenja se članak 46.ZP tako da se propisuje mogućnost preraspodjele do 5% ne samo na proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika državnog proračuna, već i kod proračunskih korisnika JLPRS. Ukida se mogućnost da se odredbama zakona o izvršavanju državnog proračuna odnosno odredbama odluke o izvršavanju proračuna JLPRS za pojedinu godinu odlučuje o preraspodjelama iznad 5%.
U stavku 5. mijenja se način izvještavanja o preraspodjelama i to kroz podnošenje polugodišnjeg i godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna – Vlada, odnosno načelnik, gradonačelnik, župan o preraspodjelama izvještava Sabor, odnosno predstavničko tijelo u polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna
2.25. NAMJENSKI PRIHODI KORISNIKA JLPRS KORISTE SE UZ OBVEZNU PRETHODNU SUGLASNOST UPRAVNOG TIJELA ZA FINANCIJE- čl.50.ZP
Člankom 19.PZ mijenja se članak 50. ZP- način korištenja namjenskih prihoda i primitaka ne samo za proračunske korisnike državnog proračuna, već se uvođenjem obveznog
traženja prethodne suglasnosti od upravnog tijela za financije omogućava primjena članka i na JLPRS i na izvanproračunske korisnike. U obrazloženju zakona stoji da se daje fleksibilnost u izvršavanju namjenskih prihoda i primitaka JLPRS te izvanproračunskim korisnicima koji takomogu izvršavati, odnosno trošiti namjenske prihode i primitke u iznosima većima od planiranih.
3. ČLANCI 19., 20., 26. i 35. ZP (KOJI SE ODNOSE NA IZVRŠAVANJE PRORAČUNA I FINANCIJSKIH PLANOVA ZA 2013. ) STUPAJU NA SNAGU 1.1. 2013.
3.19. VLASTITI PRIHODI – KOJI NISU PLANIRANI MOGU SE IZVRŠAVATI DO VISINE UPLAĆENIH – čl.52.ZP
Člankom 20. PZ mijenja se članak 52. ZP tako da se dodaju novi stavci 3. i 4. prema kojima se uplaćeni, a manje planirani vlastiti prihodi mogu izvršavati iznad iznosa utvrđenih u proračunu, do visine uplaćenih sredstava. Uplaćeni, a neplanirani vlastiti prihodi mogu se koristiti prema naknadno utvrđenim aktivnostima i/ili projektima u proračunu uz prethodnu suglasnost Ministarstva financija, odnosno upravnog tijela za financije.
3.20. NAMJENA SREDSTAVA OD PRODAJE I ZAMJENE NEFINANCIJSKE IMOVINE- čl.70.ZP
Člankom 26. PZ mijenja se članak 70. ZP- Iz namjenskih sredstava ostvarenih od
prodaje nefinancijske imovine i od naknade štete omogućuje se financiranje, ne samo nabave nefinancijske imovine, već i otplata glavnice kredita kojim je bila nabavljena ili izgrađena nefinancijska imovina te ulaganje u dionice i udjele trgovačkih društava. Time se jedna vrsta imovine se zamjenjuje drugom jer se kreditom nabavila ili izgradila nova imovina i ne financiraju se kamate.[10]
3.21. KRATKOROČNO ZADUŽIVANJE JLPRS- čl.86.ZP
Članak 35.PZ Iza članka 86.ZP dodaje se novi članak 86.a kojim se propisuje mogućnost
kratkoročnog zaduživanja JLPRS. Kratkoročno posuđivanje novčanih sredstava radi likvidnosti i plaćanja obveza po dospijeću temelj je upravljanja financijskim tokovima i gotovinom te dobrog gospodarenja prihodima i rashodima. Takvo je zaduživanje moguće najduže do 9 mjeseci s tim da se JLPRS ne smije kratkoročno zaduživati uzimanjem novih kratkoročnih kredita ili zajmova radi reprograma ili zatvaranja postojećih obveza po kratkoročnim kreditima ili zajmovima.[11]
Umjesto zaključka
Preporučujemo da jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave i korisnici proračuna na koje se odnosi navedeni Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o proračunu prate saborsku proceduru i Narodne novine kako bi utvrdili formulaciju konačnih zakonskih odredbi i njihovu primjenu.
Kako ste prema Zakonu o proračunu bili obvezni Prijedlog proračuna za 2013. s projekcijama za 2014. i 2015. dostaviti općinskom/gradskom vijeću i županijskoj skupštini do 15.11. 2012.na raspravu i usvajanje, to je bitno saznanje da se predložene Izmjene i dopune Zakona o proračunu ne primjenjuju na navedene planske akte, ali će se primjenjivati na njihovo izvršavanje od 1.1.2013. a neke odredbe stupaju na snagu već danom objave u Narodnim novinama.
Smatramo da određene predložene izmjene i dopune zakona bitno olakšavaju poslovanje jedinica u složenim uvjetima nedostajućih prihoda u privremenom financiranju, kroz kratkoročno zaduživanje, preuzimanje obveza na teret sljedećih proračuna, promjene u imovini i dr. ali istovremeno mogu omogućiti i nerealno poslovanje.
Pripremila Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur. i dipl. polit.
