Krajem lipnja 2013. Hrvatski sabor donio je novi Zakon o zaštiti okoliša koji je usklađen sa zakonodavstvom EU. To je jedan od važnijih organskih zakona koji je od izuzetnog interesa – za državu i jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, za širu javnost (fizičke i pravne osobe i njihove asocijacije te subjekte onečišćivače) jer utječe na današnji i budući održivi razvitak svih razina društva.
Novi Zakon je objavljen u Narodnim novinama [1] s tim da se najvažniji dokumenti o zaštiti okoliša trebaju donijeti u roku od dvije godine od njegova stupanja na snagu, a do tada ostaju na snazi propisi donijeti prema dosadašnjem Zakonu o zaštiti okoliša.[2] Kako su subjekti i obveznici primjene Zakona ne samo onečišćivači i tijela javne vlasti na državnoj razini i pravne osobe s javnim ovlastima koje obavljaju djelatnosti u vezi s okolišem, već i tijela jedinica područne (regionalne) samouprave i tijela jedinica lokalne samouprave (u tekstu dalje JLPRS) a napose velikih gradova i županija te Grada Zagreba to ih u nastavku upućujemo na osnovne odredbe novoga Zakona (u tekstu dalje NZZO).
Iako je već Zakonom o zaštiti okoliša iz 2007. godine i podzakonskim propisima donesenim na temelju njega postignuta je usklađenost s tadašnjim direktivama Europske unije te uvedeni brojni novi instrumenti u hrvatski sustav zaštite okoliša. Novim Zakonom o zaštiti okoliša provedeno je dodatno usklađivanje s izmijenjenim ili novo donesenim direktivama i izravna primjena više uredbi EU, regulirani su institucionalni uvjeti uvođenje okolišne dozvole, poboljšani su institucionalni uvjeti za djelovanje instrumenata zaštite postojećeg uređenja postupka procjene utjecaja na okoliš te dodatno uređenje i usklađivanje sa Zakonom o općem upravnom postupku.
U svezi s navedenim treba naglasiti da Novi zakon o zaštiti okoliša uređuje: načela zaštite okoliša u okviru koncepta održivog razvitka, zaštitu sastavnica okoliša i zaštitu okoliša od utjecaja opterećenja, subjekte zaštite okoliša, dokumente održivog razvitka i zaštite okoliša, instrumente zaštite okoliša, praćenje stanja u okolišu, informacijski sustav zaštite okoliša i osiguranje pristupa informacijama o okolišu, sudjelovanje javnosti u pitanjima okoliša i osiguranje prava na pristup pravosuđu, odgovornost za štetu u okolišu, financiranje i instrumente opće politike zaštite okoliša, upravni i inspekcijski nadzor, te druga pitanja s tim u vezi.
Iako je prilikom predlaganja NZZO navedeno da njegova provedba ne iziskuje dodatna sredstva iz državnog proračuna nije obrazloženo kakve su financijske i kadrovske obveze koje proizlaze za županije i velike gradove te ostale gradove i općine.
U NZZO kao i u Zakonu iz 2007. sve razine vlasti i administracije odgovaraju za svoj dio obveza u sustavu. Radi se o vrlo složenom sustavu koji zahtijeva koordinaciju između razina i tijela uz primjenu instrumenata, mjera i sankcija radi zaštite okoliša i osiguravanja održivoga razvitka društva i gospodarstva, a koji ne ovisi samo o strategiji na državnoj razini već i prije svega o neposrednoj provedbi dokumenata i instrumenata zaštite svih sastavnica okoliša na području općina i gradova, koji su institucionalno samo posredno uključeni u sustav dok su glavne zadaće i obveze dane županijama i velikim gradovima.
Naime treba naglasiti da županije, Grad Zagreb, odnosno veliki gradovi imaju nadležna upravna tijela koja prema nadležnostima uređenim NZOO, obavljaju poslove u području zaštite okoliša s tim da se način rada u tijelima JLPRS u vezi s provedbom ovoga Zakona propisuje naputkom ministra nadležnog za zaštitu okoliša i prirode.
Uz navedeno JLPRS moraju poštivati sva zakonska načela,a napose načela poticanja održivog razvitka, načela suradnje jer solidarno i zajednički sudjeluju u provedbi zaštite okoliša kako bi osigurale provedbu učinkovitih mjera zaštite okoliša na svom području, dok je odgovornost za naknadu štete i troškova jasno propisana po subjektima i razinama uz naglašenu primjenu načela „onečišćivač“ plaća.
Zaštita okoliša obuhvaća zaštitu vrlo širokog obuhvata sastavnica okoliša: zaštitu tla i zemljine kamene kore, šumskog područja, zraka, voda, mora i obalnog područja, prirode; zaštitu od utjecaja opterećenja na okoliš, od štetnog utjecaja genetski modificiranih organizama, od buke, od ionizirajućih zračenja i nuklearna sigurnost, zaštitu od štetnog utjecaja kemikalija, od svjetlosnog onečišćenja te gospodarenje otpadom. Pojedina područja od navedenih uređena su posebnim zakonima koji su doneseni u posljednjih nekoliko godina .[3] Sva navedena područja moraju biti usklađena s ovim novim organskim Zakonom o zaštiti okoliša.
Subjekti zaštite okoliša koji osiguravaju održivi razvitak i zaštitu okoliša unutar svoga Ustavom utvrđenoga djelokruga kao i dosad jesu: Hrvatski sabor, Vlada, ministarstva i druga nadležna tijela državne uprave, županije i Grad Zagreb, veliki gradovi, gradovi i općine, Agencija za zaštitu okoliša i Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, pravne osobe s javnim ovlastima, osobe ovlaštene za stručne poslove zaštite okoliša, pravne i fizičke osobe odgovorne za onečišćavanje okoliša sukladno ovom Zakonu i posebnim propisima, te druge pravne i fizičke osobe koje obavljaju gospodarsku djelatnost, udruge civilnog društva koje djeluju na području zaštite okoliša, te građani kao pojedinci, njihove skupine, udruge i organizacije.
Županije i Grad Zagreb te veliki gradovi, gradovi i općine ovisno o regionalnom ili lokalnom značaju koji osiguravaju održivi razvitak i zaštitu okoliša – uređuju, organiziraju, financiraju i unaprjeđuju poslove zaštite okoliša koji su im ovim Zakonom i posebnim propisima stavljeni u nadležnost i to na njihovu području.
Temeljni dokumenti održivog razvitka i zaštite okoliša jesu: Strategija održivog razvitka RH, Plan zaštite okoliša RH, Program zaštite okoliša i Izvješće o stanju okoliša.
Međutim pod dokumentima održivog razvitka i zaštite okoliša u širem smislu podrazumijevaju se i strategije, planovi, programi i izvješća koje se donose prema posebnim propisima u pojedinim sektorima za pojedine sastavnice okoliša i opterećenja.
Na na nižoj razini utvrđeni su Programi zaštite okoliša županija, Grada Zagreba i velikih gradova koje donose njihova predstavnička tijela uz prethodnu suglasnost Ministarstva, s tim da su prilikom izrade i donošenja sve jedinice na području županije dužne međusobno surađivati. Program se donosi na temelju analize učinkovitosti primijenjenih mjera i stanja u okolišu utvrđenog Izvješćem o stanju okoliša u svakoj odnosnoj jedinici, mora biti u skladu s Planom zaštite okoliša RH, a odnosi se na razdoblje od 4 godine. Rok za njegovo donošenje je 6 mjeseci nakon donošenja Plana zaštite okoliša RH tj. u 2015. godini.Propisana je obveza objave u službenom glasilu odnosne JLPRS i obveza dostave Agenciji za zaštitu okoliša u roku od mjesec dana od dana njegova donošenja.
Iako gradovi i općine nisu obveznici donošenja Programa zaštite okoliša za svoje područje oni ih mogu donijeti ali pod uvjetom da je to predviđeno Programom županije. Kao i kod županije i velikog grada Program zaštite okoliša donosi predstavničko tijelo grada, odnosno općine.
Uz navedene dokumente NZZO posebno se ističe i strategija upravljanja morskim okolišem i obalnim područjem. Uz navedeno treba dodati iplanove intervencija te akcijske programe koje donosi Vlada te Izvješće o stanju okoliša (na državnoj razini, na razini županije, Grada Zagreba, odnosno velikog grada) kao i planove operatera i drugih pravnih i fizičkih osoba koje obavljaju djelatnosti vezane za područje zaštite okoliša.
Instrumenti zaštite okoliša u NZZO jesu : Standardi kakvoće okoliša i tehnički standardi zaštite okoliša, strateška procjena utjecaja strategije, plana i programa na okoliš i procjena utjecaja zahvata na okoliš te okolišna dozvola.
Obvezna provedba strateške procjene propisana je za temeljne dokumente održivog razvitka i zaštite okoliša na razini države, županija i velikih gradova[4] (a iznimno i gradova i općina ) uz primjenu postupka ocjene o potrebi strateške procjene odnosnih dokumenata, nadležna tijela i način postupanja te izvori sredstava za njihovu provedbu (nadležni proračuni i drugi izvori u skladu sa zakonom). Postupak ocjene provodi se za sve strategije, planove i programe koji daju okvir za zahvate koji podliježu procjeni utjecaja na okoliš, a ako se strategija i/ili plan i/ili program donose u objedinjenom postupku provest će se jedinstveni postupak strateške procjene. Kao i dosad kao stručna podloga uz strategiju, plan i program prilaže se Strateška studija.
Odgovornost za štetu u okolišu – Troškovi izvršenja žurnog provođenja mjera namiruju se iz državnog proračuna do naplate od operatera koji je u skladu s ovim Zakonom bio dužan provesti mjere za sprječavanje i ograničavanje štete u okolišu. Kada se mjere provode po žurnom postupku na zahtjev JLPRS, troškovi izvršenja tih mjera, do naplate od operatera koji je u skladu s ovim Zakonom bio dužan provesti mjere, namiruju se izproračuna JLPRS koja je podnijela zahtjev za žurno provođenje mjera, a troškovi izvršenja mjera naknađuju se u korist proračuna odnosne JLPRS. Ako se dogodi više šteta u okolišu tako da nadležna tijela ne mogu osigurati istodobno poduzimanje potrebnih mjera za otklanjanje šteta u okolišu, Vlada odlukom utvrđuje redoslijed i prvenstvo ugroženih područja za koje će se izraditi i provoditi sanacijski program i osigurava financijska sredstava za njegovu provedbu.
Pitanje sredstava za naknadu štete regulirano je tako da je – operater [5] obvezan osiguranjem kod osiguravatelja u skladu sa zakonom osigurati raspoloživa sredstva za naknadu možebitne štete nanesene okolišu odnosno za otklanjanje prijeteće opasnosti od štete. Međutim ako nije moguće utvrditi onečišćivača, sredstva za otklanjanje posljedica onečišćenja osiguravaju se iz proračuna jedinica lokalne, odnosno jedinica područne (regionalne) samouprave i iz državnog proračuna. Kod prekomjernog onečišćenja ili opterećivanja okoliša, koje je prouzročeno iz izvora onečišćavanja izvan granica Republike Hrvatske sredstva za otklanjanje posljedica osiguravaju se iz državnog proračuna.
Pitanje financiranja zaštite okoliša regulirano je člankom 209. i istovjetno je odredbama članka 174. Zakona iz 2007.
Sredstva za financiranje zaštite okoliša osiguravaju se u državnom proračunu, proračunima jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave, Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, te iz drugih izvora prema odredbama ovoga zakona. Sredstva se mogu osigurati i iz privatnih izvora kroz sustav koncesija, javnog privatnog partnerstva i drugih odgovarajućih modela takvog financiranja sukladno posebnim propisima.
Programi zaštite okoliša mogu se financirati i sredstvima kao što su: donacije, krediti, sredstva međunarodne pomoći, sredstva stranih ulaganja namijenjenih za zaštitu okoliša i druga sredstva propisana posebnim zakonom, te sredstva iz instrumenata, programa i fondova europske unije, ujedinjenih naroda i međunarodnih organizacija.
Sredstva za financiranje zaštite okoliša koriste se za očuvanje, zaštitu i unapređivanje stanja okoliša, u skladu sa strategijama i programima.
NZZO kao i Zakon iz 2007. regulira pitanje elemenata opće politike zaštite okoliša koji se realiziraju kroz odgoj i obrazovanje za zaštitu okoliša i održivi razvitak koje osigurava država i županije
u školama te poučavanje javnosti o učinkovitoj zaštiti okoliša racionalnom uporabom raspoloživih dobara i drugim primjerenim djelovanjima. Navedeno područje se ostvaruje i primjenom ekonomskih poticaja (ekološke naknade, jamstva, polozi odnosno povratne i druge naknade kojima se postiže značajno rasterećenje zaštite okoliša a koji se mogu uvesti posebnim propisima kao i olakšicama za usluge i za proizvode za koje je organiziran povrat, odnosno povrat ambalaže ili na drugi način organizirano smanjenje negativnih učinaka njihovog djelovanja na okoliš i korištenjem kojih se pridonosi izbjegavanju i smanjenju otpada, a koji se također mogu urediti posebnim propisom.
Glede inspekcijskog nadzora koje provodi Ministarstvo i druge inspekcije nadležne prema posebnim propisima za nadzor pojedinih sastavnica okoliša i zaštite od utjecaja opterećenja na okoliš, nadležna tijela JLPRS posebno upućujemo na odredbe koje se odnose na Inspekcijske mjere i ovlaštenja inspektora: Izrada dokumenata i instrumenta zaštite okoliša (plana usklađivanja postrojenja s tehničkim standardima zaštite okoliša, izvješća o sigurnosti postrojenja, rješenja o prihvatljivosti zahvata na okoliš, rješenja o ocjeni o potrebi procjene utjecaja zahvata na okoliša i elaborata zaštite okoliša. Ako nadzirana osoba ne postupi po rješenju inspektor će je prisiliti na izvršenje novčanom kaznom (izradu i donošenjeprograma zaštite okoliša i/ili izvješća o stanju okoliša, odnosno ishođenje prethodne suglasnosti (čl.241.) članci 259.-265. .
Za tijela JLPRS obveznika Zakona vrlo su značajne i Prijelazne i završne odredbe (članci 267.- 273.) u kojima su utvrđeni rokovi za usklađivanje , predlaganje odnosno donošenje akata Sabora, Vlade i nadležnog ministra te županija i velikih gradova.
Zaključne napomene
Sustav zaštite okoliša prema novom Zakonu o zaštiti okoliša je složen, a proizlazi iz zakonskih načela zaštite, sastavnica okoliša, dokumenata i instrumenata zaštite okoliša kao i utvrđenog djelokruga subjekata koji ga provode s jedne strane, te mogućeg realnog nadzora zaštite svih sastavnica okoliša i primjene mjera i utjecaja javnosti u održavanju ravnoteže interesa gospodarskog razvoja i očuvanja održivog razivitka i zaštite okoliša s druge strane.
Stvarna provedba Zakona u uvjetima ograničenih kadrovskih i financijskih potencijala županija i velikih gradova, alternativno i ostalih jednica lokalne samouprave moći će se sagledati ne samo donošenjem njihovih temeljnih dokumenata iz područja zaštite okoliša već prije svega u njihovoj provedbi u situacijama i rizicima koji predstoje u svakodnevnom životu usljed djelovanja pravnih i fizičkih osoba raznih djelatnosti na svim razinama.
Korištenje sredstava Europske Unije pomoći će pri donošenju dokumenata, ali svijest ljudi promijenit će se jedino kontinuiranim odgojem i obrazovanjem svih i dodatnim osiguravanjem sredstava za zaštitu u svim djelatnostima, a napose gospodarstvu.
Pripremila: Maja Lukeš-Petrović dipl.iur.i dipl. polit.
[1] NN 80/2013 od 28.06.2013.
[2] NN 110/2007
[3] Zakon o zaštiti prirode NN 80/13 , Zakon o vodama 153/09, 63/11, 130/11, 56/13 Zakon o zaštiti od buke NN 30/09 i 55/13, Zakon o šumama NN 140/05,82/06,129/08,80/10,124/10,25/12 i 18/13, Zakon o vodama 153/09,130/11 i 5/13 Zakon o otpadu NN 178/04,153/05,111/0,0/08,i 87/09,Zakon o hrani NN 81/13,Zakon o poljoprivrednom zemljištu NN 39/13, Zakon o radiološkoj i nuklearnoj sigurnosti NN 28/10
[4] 1.strategije, planove i programe, uključujući njihove značajne izmjene i dopune koji se donose na državnoj, područnoj (regionalnoj) te na lokalnoj razini za velike gradove, iz područja: poljoprivrede, šumarstva, ribarstva, energetike, industrije, rudarstva, prometa, elektroničkih komunikacija, turizma, prostornog planiranja, regionalnog razvoja, gospodarenja otpadom i vodnoga gospodarstva kada daju okvir za zahvate koji podliježu procjeni utjecaja na okoliš;2. strategije, planove i programe, uključujući njihove značajne izmjene i dopune čija se provedba financira iz sredstava EU,3. za prostorni plan županije, prostorni plan Grada Zagreba i velikoga grada i njihove značajne izmjene i dopune; 4. za prostorne planove nacionalnih parkova, parkova prirode i planova posebnih obilježja uključujući njihove značajne izmjene i dopune. 5.Za strategije, planove i programe koji imaju utjecaj na ekološku mrežu obvezno se provodi strateška procjena.6. Za strategije, planove i programe za koje se obvezno provodi strateška procjena obvezna je i provedba odgovarajuće ocjene prema posebnom propisu iz područja zaštite prirode.6. Za strategije, planove i programe koji se donose na lokalnoj razini može se provesti strateška procjena utjecaja na okoliš.
[5] Operater je pravna ili fizička osoba koja u skladu s posebnim propisom obavlja ili nadzire gospodarsku djelatnost na temelju dozvole, drugog odobrenja, upisa u registar ili u drugu javnu evidenciju, uključujući upravljanje radom ili nadzor postrojenja, postrojenja za izgaranje, postrojenja za spaljivanje ili postrojenja za suspaljivanje otpada u cijelosti ili dijelu postrojenja, ili na koju je prenesena ovlast donošenja ekonomskih odluka o tehničkom funkcioniranju postrojenja,
