Ponovno je došlo vrijeme za sastavljanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti (u tekstu dalje Izjava) čelnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS) za prošlu, 2013. proračunsku godinu i drugih Zakonom o fiskalnoj odgovornosti propisanih priloga. Rok za dostavu Izjave za 2013. i prateće dokumentacije Ministarstvu financija je 31. ožujka 2014.
Prošle su dvije godine od sastavljanja prvih Izjava za 2011. i 2012. proračunsku godinu i nedoumica oko ispunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti. Prošli ste više seminara koje su u proteklih godina organizirale mnogobrojne savjetodavne tvrtke, a veliki broj korisnika našega LC programa pohađali su i radionice LC-a. Uz to, u nedostatku podzakonskog akta i službenih uputa koji bi pojasnili obrasce i formulacije nabavili ste više priručnika raznih boja i formata iz kojih ste često kombinirali predložene procedure i tablice za svoju JLPRS ne biste li zadovoljili zahtjevima i dokazali postupanje prema danim tumačenjima.
U ovom kontekstu dosadašnjeg postupanja i odgovornosti za ispunjavanje zakonskih obveza posebno Vam ukazujemo na Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o fiskalnoj odgovornosti [1] gdje su člankom 11. a. uvedene novčane kazne (od 5.000,00 kn do 25.000,00 kuna) za prekršaj čelnika – ako ne sastavi i dostavi Izjavu sukladno članku 7. stavcima 2. – 8. i ako Ministarstvo financija, nadležna ministarstva i JLPRS prilikom provjere sadržaja Izjave uoči da je dokumentacija temeljem koje se daje Izjava nevjerodostojna. Člankom 11. b. citiranoga Zakona propisano je postupanje proračunskog inspektora i tijelo – područni ured Porezne uprave koja provodi prekršajni postupak.
Isto tako podsjećamo da je izmjenama članka 4. citiranoga Zakona, proširen krug obveznika sastavljanja Izjave na predsjednike uprava trgovačkih društva u vlasništvu jedne ili više JLPRS i čelnike drugih pravnih osoba čiji je osnivač jedna ili više JLPRS. Novi obveznici će prvi puta sastavljati Izjavu o fiskalnoj odgovornosti za 2014. godinu (predaja u 2015. godini).To praktično znači da se već ove godine treba započeti s pripremama vaših novih obveznika, a Uredba kojom će se regulirati postupanje za ove obveznike trebala bi se donijeti do kraja svibnja o.g.
Nakon izmjena Uredbe o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i Izvještaja o primjeni fiskalnih pravila ostaju i dalje određena pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti koja nisu do kraja razjašnjena niti Uputom Ministarstva financija za sastavljanje i predaju Izjave o fiskalnoj za 2012. od 18.02.2013. niti novom Uputom o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti za 2013. od 4.veljače 2014.
U svezi s tim podsjećamo Vas i na Uredbu o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila[2] gdje su provedena usklađivanja s izmjenama Zakona o proračunu. U obrascu Upitnik o fiskalnoj odgovornosti (Prilog 2) iz članka 20., izmijenjena su tri pitanja broj 6., broj 14. i broj 66., ali i u svezi teksta referenci koji mogu bitno utjecati na testiranje.
Ovdje se posebno referiramo na pitanje broj 66. koje se odnosi na dostavu godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju i roku za dostavu (15 dana nakon što ga je donijelo predstavničko tijelo, odnosno ako ga predstavničko tijelo nije donijelo, u roku od 60 dana od dana podnošenja navedenog izvještaja predstavničkom tijelu).
Podsjećamo vas i na Uputu o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti za 2013. Ministarstva financija[3]dostavljenu JLPRS 04.02.2014., čije su osnovne odredbe objavljene u prilogu na web stranicama LC-a 07.02. o.g.[4]
1. Regulira se postupanje ako je tijekom 2013. došlo do promjene čelnika i to:
- Ako je do promjene došlo prije 31.08.2013. – predaju se 2 obrasca Izjave; 1 Upitnik za cijelu 2013. – testiranje za cijelu godinu koje obavlja NOVI čelnik (Upitnik za 2012.g.se ne dostavlja), Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti, 2 Izvješća o otklonjenim slabostima i nepravilnostima (Izvješće koje prikazuje otklanjanje slabosti koje su trebale biti otklonjene u periodu od 01.10.2013. do prestanka obnašanja dužnosti prvog čelnika) i Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola,
- Ako je do promjene došlo nakon 31.08.2013. – predaju se 2 obrasca Izjave i 2 Upitnika i druge dokumentacije, s tim da se u drugom Upitniku odgovara samo na pitanja na koja se nije moglo odgovoriti u razdoblju za koje se sastavlja prvi Upitnik, Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti, 2 Izvješća o otklonjenim slabostima i nepravilnostima i Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola,
2. Upućuje se da se ne popunjava stupac Referenca – jer su to upute o vrsti dokaza koji su podloga za davanje odgovora na pitanje, a dokaze ne treba dostavljati kao prilog Izjavi.
3. U svezi pitanja 31. u Upitniku se testiraju samo postupci javne nabave do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi tj.do 9.12.2013.
Ukazujemo i na Uputu o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti za 2012. (dalje u tekstu Uputa za 2012.) Ministarstva financija (Klasa: 400-06/13-01/90, Ur. broj: 513-05.-02/11-1 od 18.02.2013.) koja je dala tumačenje i u svezi odgovora na pitanje broj 23. iz Upitnika za 2012., a koja bi se na neizravan način i uz primjenu stipulacije teksta reference uz pitanje 23. novog Obrasca Upitnika gledajući čvrsto stajalište primjenjivala i na davanje Izjave za 2013. godinu.
Naime, u citiranoj Uputi za 2012., uz pitanje br. 23. izrijekom se navodi da se „ovdje odstupa od uobičajenog pravila i zahtijeva se testiranje razdoblja za koje se daje Izjava, a ne godina prije toga“. To praktično znači da su se uz pitanje 23. prilikom davanja Izjave za 2012. trebali testirati dokumenti o izvršenju proračuna odnosno financijskog plana za 2012., a ne za 2011.godinu.
Analogno citiranoj Uputi za 2012. trebalo bi postupiti i pri davanju Izjave za2013. tj. odgovora na pitanje 23. koristeći u referenci navedenIzvještaj o izvršenju proračuna JLPRS (za 2013.) iz kojeg se vidi da nije utrošeno više sredstava od odobrenih proračunom (osim za namjenske prihode i primitke definirane čl.48. Zakona o proračunu). U skladu s iznesenim proizlazi da bi se trebao koristiti akt koji se treba izraditi nakon roka za sastavljanje Izjave za 2013.
Navedeno smatramo upitnim budući da je rok za izradu Prijedloga Godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna a 2013. i dostavu čelniku JLPRS do 01. svibnja 2014.godine, a rok za dostavu Prijedloga citiranoga akta predstavničkom tijelu je do 01. lipnja tekuće godine za prethodnu godinu.
Iako držimo da stajalište iz Upute za 2012. ima smisla glede zakonitosti postupanja, smatramo da bi se formalno pravno jedino moglo prihvatiti da se koristi polugodišnji izvještaj o izvršenju proračuna JLPRS za 2013. godinu iako je i to upitno jer se ne radi o konačnom izvršenju proračuna.
Što se tiče odgovora na pitanje br. 66. iz Upitnika za 2013., a koje se odnosi na dostavu Godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS Ministarstvu financija i Državnom uredu za reviziju u skladu s izmjenom Zakona o proračunu, smatramo da se u konkretnom slučaju – dakle pri davanju Izjave za 2013. niti teoretski ne može primijeniti Godišnji izvještaj o izvršenju proračuna za 2013. jer se radi o dostavi akta u propisanom roku (tj. 15. dana nakon što ga donese predstavničko tijelo JLPRS , a ako ga predstavničko tijelo ne donese, isti se dostavlja tj. prijedlog Godišnjeg izvještaja u roku od 60 dana od dana podnošenja predstavničkom tijelu ). U Zakonu nije propisan rok za donošenje ovoga akta.
I nadalje ostaju otvorena pitanja iz Upitnika za koja JLPRS najčešće ne mogu dati pozitivan odgovor već samo djelomično potvrdni odgovor i njihova valorizacija. Radi se o pitanju br. 18. koje se odnosi na preuzimanje obveza po investicijskim projektima isključivo pod uvjetom da su predviđene u proračunu i projekcijama, a nakon provedenog stručnog vrednovanja i ocjene opravdanosti te učinkovitosti investicijskog projekta. Poznato je da je zakonski temelj ovoga pitanja članak 45. Zakona o proračunu, koji propisuje da citirane odredbe na odgovarajući način primjenjuju i na JLPRS, s tim da je najnovijim izmjenama Zakona o proračunu stavkom 3. članka 45. propisano da će Vlada uredbom propisati način ocjene i postupak odobravanja investicijskih projekata.
Kako Vlada od stupanja na snagu Zakona o proračunu i njegovih izmjena nije donijela citiranu uredbu, upitan je zahtjev da obveznik JLPRS treba imati propisanu navedenu proceduru koju Vlada nije propisala niti za državne korisnike iz kojih bi se mogli izvesti kriteriji i mjerila ocjene i za JLPRS. Zakonski zahtjev obveznici će morati ispoštovati nakon što Vlada donese citiranu uredbu iz članka 45. Zakona o proračunu.
Uz navedeno dugoročno promatrano ostat će prisutan problem općina i malih gradova ne samo u području javne nabave (uz pitanja 35.-37.) zbog malog broja zaposlenih i stručno educiranih zaposlenika te nedostatnih materijalnih sredstava za izvršavanje javnih funkcija i zapošljavanje dostatnog broja zaposlenika i uvođenja adekvatnog sustava financijskog upravljanja i kontrola i njegovog stalnog razvoja u praksi izvršavanja javnih funkcija JLPRS.
Zaključne napomene
Formalna discipliniranost JLPRS u ispunjavanju obveza iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti i podzakonskih akata je vrlo visoka i to od početka primjene Zakona. Postupanje nadležnih tijela i čelnika JLPRS dobilo je zakonski okvir i formaliziranje procedura, te postupno uvođenje sustava ili dijela financijskog upravljanja i kontrola. Očekuje se da će propisivanje novčanih sankcija i provedba nadzora dodatno osnažiti shvaćanje nadležnih čelnika glede zakonitosti sastavljanja Izjave o fisklanoj odgovornosti i potrebe uvođenja sustava financijskog upravljanja i njegova daljeg razvoja.
Iako su JLPRS ukazivale na brojne poteškoće, nejasnoće i ekstenzivna tumačenja držim da su shvatile da treba prihvatiti sve što se traži, osim onoga što ne mogu izvršiti zbog zadanih ograničenja kadrovskih i materijalnih mogućnosti. U skladu s iznesenim JLPRS su određene zahtjeve i tumačenja koja nisu dana u službenim Uputama nadležnog državnog tjela prilagodili svojemu stvarnom stanju i mogućnostima. Sigurno je da je Zakon o fiskalnoj odgovornosti i prateći podzakonski akti olakšao rad nadležnim tijelima JLPRS u odnosu prema čelnicima, a čelnicima koji su odgovorni za postupanje uvijek stoji na raspolaganju ne samo Izjava 1a koja je teško ostvariva – što dokazuje i Izvještaj Državnog ureda za reviziju gdje bezuvjetno mišljenje ima izuzetno mali broj od 576 JLPRS, već i Izjava 1b.
Izjava 1b je realnost većine JLPRS, a sada nakon provedenih proračunskih nadzora i Zakonom uvedenih novčanih kazni to je po našem mišljenju jedino moguće rješenje za veliku većinu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a napose za veliki dio općina s niskim fiskalnim kapacitetom i nedostatnim brojem zaposlenih.
[1] Narodne novine, br,19/2014
[2] Narodne novine«, br. 78/2011, 106/2012 i 130/2013
[3] https://www.mfin.hr/adminmax/docs/Uputa%20o%20sastavljanju%20i%20predaji%202013.pdf
[4] Objavljena je nova uputa o sastavljanju i predaji izjave o fiskalnoj odgovornosti za 2013. Godinu
