Ministarstvo financija objavilo je podatke iz godišnjih financijskih izvještaja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za 2014. (u tekstu dalje JLPRS) [1] koji su izrađeni u skladu s Pravilnikom o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu[2]. Podaci su dani u tabličnim prikazima (po subjektima – općinama, gradovima, županijama i Gradu Zagrebu, te zbrojno po razinama odnosno skupinama JLPRS) i prema ekonomskoj klasifikaciji iz Računskog plana proračuna, a rashodi proračuna dani su i prema funkcijskoj klasifikaciji rashoda. Iz pojedinačnih podataka vide se prioriteti i učinci mjera tekuće ekonomske politike, a iz zbrojnih prikaza može se izraditi analiza za predlaganje promjena zakonodavnog i institucionalnog okvira sukladno strategijama razvoja zemlje i teritorijalnih jedinica, ali uz provjeru njihovih učinaka na pojedinim subjektima. Kao što smo u prethodno objavljenim prilozima Analizi osnovnih pokazatelja poslovanja JLPRS (zbrojno) i analizi poslovanja županija prema financijskim izvještajima proračuna za 2014. najavili, u ovom prilogu dajemo komparativnu analizu osnovnih pokazatelja ostvarenja prihoda i primitaka te izvršenja rashoda i izdataka proračuna gradova u odnosu na 2013. na zbrojnoj razini i strukturnih i nominalnih odstupanja bitnih pokazatelja. Kako Grad Zagreb ima status glavnog grada i županije i zbog njegova fiskalnog kapaciteta to njegov proračun nije predmet ove Analize.
UKUPNO PRORAČUNI GRADOVA BEZ PRORAČUNA GRADA ZAGREBA U 2014.
Ukupni prihodi i primici proračuna 127 gradova – zbrojno u 2014. ostvareni su u iznosu od 9,1 milijardi kuna i rasli su za 2,8% u odnosu na 2013., dok su ukupni rashodi i izdaci izvršeni u iznosu od 9,0 mlrd.kn tj. za 1,4 % više. Daljnja analiza izvještaja pokazuje da su ukupni prihodi (bez primitaka) ostvareni u svoti od 8,8 mlrd. kn., s rastom od 3,2% prema 2013., dok su ukupni rashodi izvršeni sa 8,5 mlrd.kn i veći su za 1,1%. Za razliku od globalnih pokazatelja – ukupnih proračuna JLPRS u 2014., navedena kretanja ukupnih prihoda proračuna gradova zbrojno ukazuju na relativnu uravnoteženost odnosa između prihoda i potrošnje u odnosu na 2013. uz neophodnost analize strukture izvora i vrsta prihoda i primitaka te rashoda i izdataka proračuna, zbog značajnih razlika u fiskalnom kapacitetu gradova.
1. Analiza kretanja prihoda i rashoda poslovanja – Prihodi poslovanja proračuna gradova (koji u strukturi ukupnih prihoda čine 94,9%) u 2014. ostvareni su sa 8,4 mlrd.kn s rastom od 2,8% u odnosu na 2013., dok su prihodi od prodaje nefinancijske imovine ostvareni u iznosu od 451,1 mil.kn i imali rast od 13,0%. Treba istaknuti da su prihodi od poreza i prireza na dohodak (koji strukturno čine 44,2% ukupnih prihoda gradskih proračuna) ostvareni u iznosu od 3,9 mlrd.kn (uz rast od 1,4 %). Kod gradova je udio navedenog najznačajnijeg poreza u 2014. manji za 0,8 postotna poena u odnosu udio 2013. Kod ukupnih proračuna JLPRS – zbrojno navedeni prihodi ostvareni su u iznosu od 11,5 mlrd.kn (s padom od 2,7 postotnih poena), a udio u ukupnim prihodima od 50,5%, manji je za 1,1 postotnih poena od udjela 2013. U 2014. proračuni gradova zbrojno sudjeluju sa 33,8% u ukupnom ostvarenju poreza na dohodak svih JLPRS. Tendencija kretanja prihoda od ovog poreza na razini gradova zbrojno promatrano nešto je bolja u odnosu na rast kod proračuna županija – zbrojno. Prihodi od pomoći iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar općeg proračuna u 2014. ostvareni sa 1,1 mlrd.kn (uz rast od 9,5%) povećani su i strukturno (za 0,7 postotnih poena u ukupnim prihodima); u tomu su za 7,4% porasli prihodi od pomoći iz proračuna (559,5 mil.kn), dok su prihodi od pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije (278,4 mil.kn),veći za svega 0,8%. Za razliku od županija, prihodi od pomoći od međunarodnih organizacija te institucija i tijela EU (39 mil. kn) niži su za 12 postotnih poena od 2013. U odnosu na 2013. prihodi od imovine (803,9 mil.kn) veći su za 7,7% u čemu su 94% (757,1 mil.kn) prihodi od nefinancijske imovine (rast 8,3%). Prihodi od upravnih i administrativnih pristojbi, pristojbi po posebnim propisima i naknada (1,9 mlrd.kn) veći su za 2,1%, ali su strukturno ( 0,4%) manji za 0,2 postotna poena. Izvršenje rashoda poslovanja proračuna gradova za 2014. u iznosu 7,2 mlrd.kn pokazuje rast (1,3%), a strukturno za 0,2 postotna poena (udio u ukupnim rashodima 83,9%). Rashodi za zaposlene kod gradova strukturno (26,2% rashoda) iznose 2,2 mlrd.kn imaju znatno niži rast (1,5%) od tih rashoda kod županijskih proračuna (udio u rashodima 16,7% a rast 8,9%), s tim da se kod gradova njihov udio povećava za 0,1 postotnih poena, a kod županija za 1,6 poena.U kontekstu navedenoga treba istaći da je kod županija broj zaposlenih u tijelima i kod korisnika proračuna povećan za 321 (kao odraz zakonodavnih promjena) te iznosi 5120, a kod gradova broj zaposlenih u tijelima smanjen je za 266 i iznosi 6175, a kod korisnika je povećan za 28 i iznosi 14.463. Materijalni rashodi (32,4%) iznose 2,8 mlrd.kn i veći su za 1,3% u odnosu na 2013., u čemu kao i uvijek najviše iznose rashodi za usluge od 1,9 mlrd.kn s rastom od 2%, dok su ostali rashodi (15,5% ) izvršeni sa 1,3 mlrd.kn a rastu 4,1% (tekuće donacije za 0,5%, a kapitalne za 7,1%). Navedeno ukazuje na globalne tendencije na razini države ali i na politike gradova.
2. Analiza transakcija na nefinancijskoj imovini – Prihodi od prodaje nefinancijske imovine ostvareni u iznosu od 451,1 mil.kn veći su za 13% (strukturno čine 5,1% ukupnih prihoda) u 2014. dok kod županija i proračuna JLPRS – ukupno ti prihodi imaju pad. U tomu prihodi od prodaje proizvedene i dugotrajne imovine kod gradova iznose 246,6 mil.kn i veći su za 67%. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine (udio 16,1%) iznose 1,4 mlrd.kn što je bitno iznad navedenih prihoda: u tomu rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine (udio 11,5% ukupnih rashoda) iznose 984,2 mil.kn (rast 5,5%), a rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine iznose 193,4 mil.kn (rast 4,9% ) dok su rashodi za dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini (200,2 mil.kn) manji za 58,6 mil.kn (za 22,6 postotnih poena) u odnosu na 2013. Navedeno ukazuje na politiku gradova u području financiranja investicija (decentraliziranih i izvornih ulaganja), jedne od značajnih funkcija ne samo velikih gradova već gradova općenito iz izvornih i ustupljenih prihoda ali i pomoći iz državnog proračuna.
Sučeljavanje podataka iz financijskih izvještaja o ostvarenju prihoda poslovanja proračuna gradova s izvršenjem rashoda poslovanja s jedne strane te ostvarenja prihoda od prodaje nefinancijske imovine s izvršenjem rashoda za nabavu nefinancijske imovine pokazuje neusklađenost odnosa (znatan višak prihoda poslovanja ali i obračunatih, a nenaplaćenih prihoda poslovanja i manjak prihoda od nefinancijske imovine). Odnos visine iznosa ukupnih prihoda i ukupnih rashoda pokazuje značajan iznos manjka prihoda s tim da valja naglasiti i iznos nenaplaćenih, a obračunatih prihoda poslovanja koji se trebaju naplatiti.
3. Analiza transakcija na financijskoj imovini i obvezama daje značajne podatke: Sučeljavanje ostvarenja primitaka od financijske imovine i zaduživanja s izvršenjem izdataka za financijsku imovinu i otplate zajmova u 2014. pokazuje sljedeće – primici proračuna gradova ostvareni su sa 296,7 mil.kn (udio 3,3%) što je za 8,4 postotna poena manje nego u 2013., dok su izdaci od 492,6 mil.kn (udio 5,5%) za 7,2% veći nego 2013. U okviru ostvarenih primitaka 2014. g. 85% iznose primici od zaduživanja (251,9 mil.kn), koji su za 13,1 postotnih poena niži nego u 2013. U strukturi izdataka proračuna gradova preko 67% iznose izdaci zaotplatu glavnice primljenih kredita i zajmova (329,1 mil.kn) koji su za 1,9% veći nego u 2013. Financijski izvještaji proračuna gradova zbrojno za 2014. na razini primitaka od financijske imovine i obveza ukazuju na veći iznos manjka primitaka od financijske imovine i obveza u odnosu na iznos viška.
Zaključna analiza ostvarenja ukupnih prihoda i primitaka te izvršenja ukupnih rashoda i izdataka proračuna gradova za 2014. – zbrojno za 127 gradova ukazuje da nakon sučeljavanja iznosa ostvarenih i prenesenih viškova i manjkova te iznosa viškova prihoda i primitaka raspoloživih u sljedećem razdoblju i iznosa rashoda budućih razdoblja i dalje ostaje značajan manjak prihoda i primitaka. Međutim smatramo da to ne može poslužiti za izradu novih zakonskih prijedloga bez potanke analize višegodišnje dinamike kretanja gradskih proračuna (analize njihova fiskalnog kapaciteta i realizacije njihova stvarnog djelokruga i to velikih gradova (tzv. 3 centra) i onih drugih velikih gradova (iznad 35 000 stanovnika) kao i ostalih gradova koji su status grada dobili na osnovi odredbi zakona.
Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur.i dipl.politolog
