Rebalans JLP(R)s za 2009. i novi financijsko - planski dokumenti za 2010.-2012.


REBALANS PRORAČUNA OPĆINE, GRADA I ŽUPANIJE  ZA 2009. I NOVI FINANCIJSKO - PLANSKI DOKUMENTI ZA 2010.- 2012. 
 
1. Uvodne napomene
 
Poštovani čelnici, pročelnici, djelatnici - kolege i kolegice u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave.
 
Pri kraju proračunske godine uvijek slijede aktivnosti koje smo na neki način nastojali odgoditi tijekom godine.
 
Ali odluke se moraju donijeti i provesti !
 
Dugogodišnja praksa općina gradova i županija je da u jesen nakon devetomjesečnog izvještaja o ostvarivanju prihoda i rashoda predlažu izmjene i dopune proračuna za tekuću godinu, tako da bi mogli predlagati novi proračun za sljedeću godinu. Neki međutim čak predlažu rebalanse proračuna istovremeno s novim proračunom za sljedeću proračunsku godinu.
 
Ove 2009. godine bilo je sve teže jer su se gospodarski problemi višestruko povećali, proračunski prihodi su se bitno smanjili, a obećani investicijski projekti - planirani zbog lokalnih izbora - pokazali su svu nerealnost planova. Tomu valja pridodati i planirani rast tekućih rashoda koji strukturno promatrano dominiraju većinom lokalnih proračuna i ove godine.
 
Znam da Vas ne trebam podsjećati da je već u studenom 2008. ministar financija dostavio općinama, gradovima i županijama Nove upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2009.-2011 gdje su dane nove konzervativne projekcije stopa rasta najznačajnijih prihoda i rashoda i naglašeno je da ih se treba pridržavati i mjerama racionalizacije smanjiti potrošnju.
 
Nakon lokalnih izbora u proljeće je uslijedio šok koji je trebalo riješiti na bilo koji način, a izvještaji o ostvarenju prihoda i rashoda za (PR-RAS) za prvih šest mjeseci a i za devet mjeseci ove godine i praćenje dinamike pritjecanja prihoda i neophodnosti plaćanja već dogovorenih/ugovorenih radova i nepodmirenih obveza zahtijevali su od novih gradonačelnika da „režu“ smanje rashode i usklade ih s realnim prihodima.
 
Naime, načelo uravnoteženosti proračuna uz druga načela nije temelj samo za planiranje već i izvršavanje proračuna.
 
Prema Zakonu o proračunu gradonačelnik je odgovorna osoba  i obvezan je poduzimati mjere za redovito i zakonito izvršavanje proračuna, s tim da su čelnici proračunskih korisnika obvezni za planiranje i izvršavanje svojega dijela proračuna/ financijskog plana.
 
2. Privremene mjere za uravnoteženje proračuna općine/grada/županije za 2009 – nisu pomogle
 
Prema članku 43. Zakona o proračunu - ako se tijekom proračunske godine zbog nastanka novih obveza za proračun ili promjena gospodarskih kretanja povećaju rashodi i/ili izdaci, odnosno smanje prihodi i/ili primici proračuna – općinski načelnicigradonačelnici odnosno župani  mogu, obustaviti izvršavanje pojedinih rashoda i/ili izdataka i donijeti privremene mjere za uravnoteženje proračuna. Mogu zaustaviti preuzimanje obveza proračunskih korisnika i/ili predložiti produljenje ugovorenih rokova plaćanja i/ili  zaustaviti preraspodjelu proračunskih sredstava do uravnoteženja proračun.
 
Uz to grado/načelnici i župani mogu donijeti i odluku da proračunski korisnici proračuna moraju dobiti prethodnu suglasnost nadležnog izvršnog tijela - upravnog odjela financija za sklapanje ugovora.
 
Mislim da ne treba naglašavati da su prema članku 43. Zakona o proračunu proračunski korisnici smjeli preuzimati obveze na teret proračuna tekuće godine (2009) samo za namjene i do visine utvrđene proračunom ako su za to ispunjeni svi zakonom i drugim propisima utvrđeni uvjeti.
 
Pri tome treba posebno naglasiti da prema članku 44. Zakona o proračunu proračunski korisnici lokalnog proračuna nisu smjeli preuzeti obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, bez suglasnosti grado/načelnika odnosno župana.
 
3. Obvezne izmjene i dopune proračuna, odluke o izvršavanju proračuna za 2009. i nužnost preispitivanja važećih odluka iz kojih proizlaze financijske obveze za proračun
 
U nadi da će doći do poboljšanja situacije, a negdje i zbog neznanja ili nepovjerenja prema procjenama pročelnika, ali najvećim dijelom zbog nemogućnosti odlučivanja o smanjivanju rashoda zbog strukture rashoda i/ili obećanja sufinanciranja iz Državnog proračuna RH za 2009., u lokalnim su se proračunima dugo provodile  privremene mjere obustave izvršavanja i preraspodjele sredstava proračuna i tek sada se predlažu izmjene i dopune proračuna za 2009. godinu.
 
Kako je završila faza iščekivanja „boljih dana“ a nije došlo do uravnoteženja proračuna za 2009. to, ako već nisu predložene,  treba predložiti izmjene i dopune proračuna i uravnotežiti prihode i primitke odnosno rashode i izdatke proračuna za 2009.
 
Sada je krajnje vrijeme da se potrošnja svede u realne okvire i da se rebalansom   osigura izvršavanje neophodnih rashoda i funkcioniranje sustava javnih potreba u skladu s materijalnim mogućnostima do kraja 2009. godine jer je evidentno da su pomoći iz državnog proračuna smanjene i upitne za realizaciju u planiranim iznosima.
 
3.1. Proces predlaganja izmjena i dopuna proračuna JLPRS za 2009.
 
U procesu planiranja proračuna pa tako i u planiranju izmjena i dopuna proračuna svaki od nadležnih odjela i korisnika proračuna - sudionika ima svoju zadaću koju mora ispuniti prije same izrade akta i odluke o izvršenju proračuna.
 
U tomu postupku sudjeluju sva upravna tijela i službe županije, grada odnosno općine ali i korisnici proračuna koji su nositelji svojih financijskih planova i programa a čiji su čelnici odgovorni ne samo za planiranje već i za izvršavanje njihova plana i glave u proračunu .
 
Planiranje rebalansa proračuna za 2009, provodi se praćenjem likvidnosti, tekuće dinamike ostvarenja prihoda u ovoj godini na bazi prethodnih razdoblja i procjeni prihoda i primitaka do kraja 2009. kao i neophodnog izvršenja rashoda i iz dinamičke analize vlastitih prihoda korisnika i rashoda do kraja 2009.
 
Sukladno Zakonu o proračunu pročelnik za financije i proračun  (ili druga osoba koja obavlja financijske poslove u općinama) izrađuje nacrt izmjena i dopuna proračuna za 2009. na bazi prijedloga pročelnika upravnih odjela nadležnih za pojedine korisnike iz područja društvenih djelatnosti, socijalne skrbi i zdravstva te komunalnog gospodarstva i gospodarstva imajući na umu realne mogućnosti za rebalansiranje programa za 2009. i njihovo usklađivanje s dinamikom prihoda.
 
Obrazloženja izmjena i dopuna proračuna izrađuju nadležni pročelnici pojedinih odjela –za djelatnosti i korisnike za koje su odgovorni ( ne samo za rashode već i za njihove prihode). Normativni dio – odluke o izvršavanju proračuna izrađuje pravna služba i pročelnik za financije.
 
Prijedlog izmjena i dopuna proračuna za 2009. s obrazloženjem te Odluku o izmjenama i dopunama odluke o izvršavanu proračuna za 2009. s obrazloženjem izvršno tijelo-grado/načelnik odnosno župan kao jedini ovlašteni podnositelj podnosi predstavničkom tijelu na donošenje.
  
3.2. Aktivnosti prije izrade nacrta prijedloga izmjena i dopuna proračuna
 
Za dalje planiranje proračuna i financijskih planova korisnika ( ustanova -vrtića, muzeja, knjižnice, kazališta, JVP, ŽUC-a  i dr. ustanova u okviru decentralizacije ali i udruga i trgovačkih društava) i njihovo izvršavanje treba preispitati ne samo rashode već prije svega prihode na kojima se temelje njihova djelatnost i njihovi programi ne samo za 2009. godinu već i za naredno razdoblje 2010.-2012.
 
Kako biste dobili prostora za smanjivanje rashoda za 2009. godinu utvrđenih na temelju odluka gradskih tijela (izvršnih i predstavničkih) neophodno je (a to je važno i za izradu plana proračuna grada za 2010.-2012.) poduzeti sljedeće:
 
1. Pravna služba općine/ grada/županije i svi pročelnici upravnih odjela prema nadležnosti za svoje korisnike preispitati pravni temelj i valjanost te financijske učinke akata ( odluka i zaključaka tijela i korisnika proračuna ( proračunskih i izvanproračunskih ali i udruga i trgovačkih društava) iz kojih proizlaze  obveze financiranja,

2. Svaki pročelnik upravnog odjelatreba utvrditi stanje u djelatnosti za koje je nadležan (komunalno gospodarstvo, gospodarstvo, zaštita i društvene djelatnosti- odgoj, obrazovanje, kultura i šport i dr. te zdravstvo i socijalna skrb  :
analizirati i preispitati planirane rashode i mogućnost njihova smanjivanja odnosno svođenja u realne okvire; 3. Pročelnik odjela za proračun i financije treba utvrditi realno stanje : 4. Čelnici proračunskih korisnika trebaju utvrditi stanje u djelatnosti za koju su nadležni:   
Odgovornost pročelnika odjela i čelnika proračunskih korisnika za stanje u djelatnosti je značajna a napose u odnosu prema izvršnom tijelu ne samo prema Zakonu o proračunu te bi bilo potrebno utvrditi okvire djelokruga nadležnosti odgovarajućim aktom nadležnoga tijela.

Odgovornost svakog od navedenih sudionika u proračunskom procesu je nezaobilazna jer svi oni moraju predložiti izvršnom tijelu načelniku/gradonačelniku/
županu  izmjene i dopune akata iz svoje nadležnosti i svojih razdjela i glava proračuna kako bi on mogao u zakonskom roku i na propisani način utvrditi prijedlog akata i uputiti ih vijeću/skupštini na donošenje.
 
3.3    Odlučivanje o smanjivanju određenih rashoda i prioriteti
 
Ovisno o strukturi rashoda lokalnog proračuna koja je najčešće uvjetovana fiksnim tekućim rashodima (rashodi za zaposlene) i značajnim materijalnim rashodima treba naglasiti da se osim na kapitalnim projektima uštede trebaju naći u tekućim rashodima. Neki subjekti su tijekom ove godine već proveli i smanjenje rashoda za zaposlene i našli uštede na materijalnim troškovima.
 
Što se može još učiniti - planirati samo neophodne rashode i investicije čije bi zaustavljenje izazvalo veću materijalnu štetu za županiju, grad odnosno općinu, pokriće nepodmirenih dospjelih obveza, a ako i za to nema prihoda treba ih nastojati reprogramirati, u dogovoru sa subjektima i njihovu realizaciju planirati za sljedeću proračunsku godinu, polazeći od realno planiranih prihoda za 2010. godinu.
 
Ostaje otvoreno pitanje što učiniti s ugovorenim i (u Državnom proračunu) planiranim rashodima za projekte koji su u tijeku i za koje postoji sigurnost da će državna tijela doznačiti sredstva pomoći do kraja ove godine ili će ih izravno financirati. Smatramo da treba dobiti jasne dokaze da će se sredstva ostvariti do kraja godine.
 
Znam da je teško smanjivati pomoći, donacije i ili subvencije društvima, udrugama i djelatnostima, negdje čak i trgovačkim društvima gdje su uključene plaće zaposlenih, ali u tome treba svakako naći uštede jer je često upitna i realnost programa i kriterija na temelju kojih su sredstva planirana vrlo često izvan ili iznad zakonske regulative.
 
Ne zaboravite da se rebalans proračuna za 2009.  provodi na svim razinama to znači i na projekciji potrošnje za 2010 i 2011. (ako je vijeće taj akt donijelo u 2008 godini).
  
3.4.      Odluke o izvršavanju proračuna za 2009. godinu
 
Treba podsjetiti da tekst Odluke o izvršavanju proračuna za 2009. godinu treba izmijeniti i dopuniti sukladno promjenama proračuna za 2009 ali i u skladu s odredbama članaka 14. i 130. Zakona o proračunu (NN 87/08) kako bi se ustanovile nadležnosti grado/načelnika/župana nakon ukidanja poglavarstva i nove ovlasti i iznosi.
Nacrt prijedloga izrađuje pravna služba grada uz suradnju pročelnika za financije i pročelnika nadležnih odjela ako se radi o posebnim ovlaštenjima tih odjela i proračunskih korisnika za koje su oni nadležni.
Ne zaboravite da načelnik/gradonačelnik odnosno župan dostavlja proračun te izmjene i dopune proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Ministarstvu financija kao i odluku o izvršavanju proračuna Državnom uredu za reviziju u roku od 15 dana od dana njihova stupanja na snagu.
 
3.5.      Preraspodjele sukladno Odluci o izvršavanju proračuna za 2009 .
 
Napominjemo da se do kraja proračunske godine 2009.  mogu provoditi preraspodjele proračunskih sredstava sukladno članku 46. Zakona o proračunu na način i pod uvjetima propisanih Odlukom o izvršavanju proračuna općine/grada/ županije  za 2009. godinu.
 
Ako se preraspodjela ne izvrši na način propisan Odlukom o izvršavnju proračuna za 2009. , preraspodjela sredstava na proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika gradskog proračuna ili između proračunskih korisnika gradskog proračuna, i kod izvanproračunskih proračuna može se izravnom primjenom članka 46. - najviše do 5% rashoda i izdataka na proračunskoj stavci donesenoj od strane predstavničkog tijela koja se umanjuje, sukladno odobrenju izvršnoga tijela načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

Citiranim člankom Zakona je propisano također da se proračunska sredstva ne mogu, osim pod uvjetima propisanima odlukom o izvršavanju proračuna, preraspodijeliti između Računa prihoda i rashoda i Računa financiranja.
Prema Zakonu, općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan dužan je o preraspodjelama izvještavati predstavničko tijelo u roku utvrđenom uodluci o izvršavanju proračuna.
 
4.  Proces izrade i predlaganja te donošenje planskih akata za 2010.-2012.
 
Za buduće razdoblje 2010.-2012. treba realno planirati prihode i rashode na bazi izrazito opreznih procjena i uz neznatan rast pomoći s više razine (županije i ili države.
 
Planiranje proračuna za 2010. provodi se kao i uvijek – dinamičkim praćenjem ostvarenja prihoda u ovoj godini, procjeni prihoda i primitaka do kraja 2009. te procjeni prihoda za sljedeće tri godine 2010 - 2012. na temelju lokalnih smjernica i projekcija kretanja gospodarstva i prihoda na lokalnoj  razini ali i parametara rasta danog uputama ministra financija za navedeno razdoblje.
 
Pri tomu treba imati na umu svakako da se polazi od rebalansiranog plana proračuna za 2009. te sagledavanja da li je iz 2009. ostalo reprogramiranih obveza i kapitalnih projekata u tijeku koji će uz relativno fiksne rashode određivati razinu i strukturu proračuna za 2010. i bazu za projekciju 2011.-2012.
 
Sukladno Zakonu pročelnik za financije izrađuje nacrt proračuna za 2010. godinu na bazi prijedloga pročelnika upravnih odjela nadležnih za pojedine korisnike iz područja društvenih djelatnosti, socijalne skrbi i zdravstva te komunalnog gospodarstva i gospodarstva imajući na umu realne mogućnosti i njihovo usklađivanje s dinamikom prihoda. Pored navedenog u skladu sa Zakonom izrađuje i nacrt projekcije proračunske potrošnje za 2011.-2012.godine.
Za dalje planiranje proračuna i financijskih planova korisnika (vrtića, muzeja, knjižnice ali i udruga i trgovačkih društava u gradu ) i njihovo izvršavanje u 2010. i 2011.-2012. treba preispitati ne samo rashode već prije svega prihode na kojima se temelje njihova djelatnost i njihovi programi na bazi rabalansiranih programa za 2009. godinu i donijeti odluku o uplaćivanju prihoda koji su obvezno prihod proračuna osim ako se ne izuzmu od uplate normiranjem u odluci o izvršavanju proračuna za 2010. godinu. U svezi s navedenim primjenjuje se postupak i aktivnosti pojedinih nadležnih iznesene u prethodnom odjeljku - kod rebalansa proračuna za 2009.
 
U skladu s tim treba još jednom naglasiti odredbe Zakona o proračunu i zakonski rok za podnošenje akata.
 
Na temelju članka 37. Zakona o proračunuopćinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan utvrđuje prijedlog akata :
 
1. proračun za 2010. i projekciju proračunske potrošnje za razdoblje 2011.-2012. sa planovima razvojnih programa s obrazloženjem - prema metodologiji iz Zakona o proračunu (NN 87/08), Pravilniku o proračunskim klasifikacijama, Uputama ministra za izradu proračuna za razdoblje 2010-2012. i dr. 
 
2. odluku o izvršenju proračuna za 2010. s obrazloženjem 
 
Za izradu  akata pod točkom 1. nadležan je pročelnik odjela za financije u suradnji i na temelju dostavljenih prijedloga pročelnika nadležnih za određene proračunske korisnike a prema uputama ministra i gradonačelnika, a u okviru realno planiranih sredstava na bazi na zakonu zasnovanih odluka nadležnih tijela  a pod točkom 2. pravna služna s nadležnim pročelnicima upravnih odjela i čelnicima korisnika.
 
U slučaju nesporazuma oko usklađivanja financijskih planova na bazi kojeg se planira proračun - krajnju odluku donosi gradonačelnik koji u konačnici i odgovovara za proračun kao odgovorna osoba.
 
 
Po Zakonu o proračunu jedini podnositelj prijedloga navedenih akata koje donosi predstavničko tijelo jest – općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan. 
  
Načelnik, gradonačelnik odnosno župan treba u propisanom roku do 15. 11. 2009. predstavničkom tijelu (vijeću /skupštini) podnijeti prijedlog proračuna i projekcije (za razdoblje 2010.-2012. ) i  prijedlog odluke o izvršavanju proračuna za 2010. 
 
Osnovica za izradu proračuna i projekcije (2010.-2012.) grada je rebalansirani proračun za 2009. i procjena prihoda do kraja 2009. godine te projekcija za sljedeće razdoblje. 
Općinsko, gradsko vijeće odnosno županijska skupština ili Gradska skupština Grada Zagreba, prema članku 39.Zakona o proračunu, donosi proračun. na razini podskupine ekonomske klasifikacije za iduću proračunsku godinu za 2010 i projekciju proračunske potrošnje na razini skupine ekonomske klasifikacije za sljedeće dvije proračunske godine (2011 i 2012.) do konca tekuće godine - 2009.  i to u roku koji omogućuje primjenu proračuna s 1. siječnja godine za koju se donosi proračun- 2010.

Moramo međutim naglasiti da do sada u praksi većina jedinica nije predlagala predstavničkom tijelu prijedlog proračuna i projekciju proračunske potrošnje ni odluku o izvršavanju proračuna do zakonskog roka od 15.11. već krajem studenoga ili tijekom prosinca tekuće godine iščekujući plan državnog proračuna gdje se planiraju pomoći općinama, gradovima i županijama  ali i kapitalni projekti koji se financiraju ili sufinanciraju iz državnog proračuna putem resornih ministarstava i drugih državnih tijela (fondova – proračunskih i izvanproračunskih) te odluke o minimalnim financijskim standardima za decentralizirane funkcije (školstvo, zdravstvo, socijalnu skrb, domove za starije i nemoćne, javne vatrogasne postrojbe ali i za prostorno uređenje i gradnju) kao i pomoći za navedene funkcije iz dijela poreza na dohodak.

S obzirom na navedeno očekivalo se da će se u novom Zakonu o proračunu izmijeniti navedeni zakonski rok, što se međutim nije dogodilo.
Tako ostaje da neki predlažu do roka , a neki kasnije ili bitno kasnije očekujući konačne planove i čim realnije procjene prihoda i rashoda za sljedeće razdoblje.
 
Odluka o privremenom financiranju JLPRS za siječanj - ožujak 2010. i odluka o izvršavanju odluke o privremenom financiranju
 
Ako općinsko odnosno gradsko vijeće ili županijska skupština ne usvoji proračun i navedene akte za 2010. općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan temeljem članka 37. a u svezi s člankom 42. Zakona o proračunu  predlaže vijeću/skupštini  na donošenje prijedlog odluke o privremenom financiranju za 1-3 2010. i odluku o njezinom izvršavanju, na bazi zadnjeg usvojenog proračuna 2009. (a prema odredbama iz članka 43. citiranoga Zakona), s tim da predstavničko tijelo treba donijeti navedene odluke do kraja 2009. godine kako bi se mogle primjenjivati od 1. siječnja 2010.(članak 39. u svezi s člankom 42.Zakona).
  
U odluci o privremenom financiranju  nastavlja se financiranje poslova, funkcija i programa tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u visini koja je neophodna za njihovo obavljanje i izvršavanje te prava primatelja sredstava proračuna utvrđena zakonima i drugim propisima donesenim na temelju zakona.

Privremeno financiranje obavlja se razmjerno prihodima ostvarenima u istom razdoblju prema posljednjem usvojenom proračunu za prethodnu godinu (2009), a najviše do 1/4 ukupno ostvarenih prihoda bez primitaka.
Iznimno uplaćene i prenesene, a manje planirane ili neplanirane pomoći, donacije, prihodi za posebne namjene te namjenski primici od zaduživanja mogu se izvršavati iznad visine utvrđene posljednjem usvojenom proračunu za 2009. uz prethodnu suglasnost načelnika/gradonačelnika/župana.

Privremeno financiranje obavlja se najduže za prva tri mjeseca proračunske godine.

Treba naglasiti da se u razdoblju privremenog financiranja financiraju se isti programi, a korisnici ne smiju povećavati broj zaposlenih u odnosu na stanje 31. prosinca prethodne godine (2009).
Naglašavamo da u razdoblju privremenog financiranja proračunski korisnici ne smiju preuzimati nove obveze.

Nakon isteka privremenog financiranja, u tom razdoblju ostvareni prihodi i primici te izvršeni rashodi i izdaci uključuju se u proračun tekuće godine.

Zaključno-  preporuke i prijedlozi nadležnim tijelima i osobama
 
Smatramo da se za provedbu propisanih složenih formalnih višegodišnjih financijskih dokumenata (planova, proračuna i proračunske projekcije) treba osigurati ne samo trajna adekvatna informatička podrška već i intenzivno obrazovanje ne samo djelatnika općine, grada, županije  i njihovih proračunskih korisnika, već i prije svega čelnika grada i proračunskih korisnika kako bi se moglo odgovoriti zahtjevima i izbjeći eventualne primjedbe tijela nadležnih za nadzor i mogućih negativnih posljedica.
 
Ako se želi održati rok i izraditi prijedlog plansko - financijskih akata prema Zakonu o proračunu - treba dinamizirati rad, svaki od pročelnika nadležnih odjela ali i čelnika korisnika – ravnatelja ustanova, a pročelnici i druga nadležna tijela trebaju podržavati proces rada te svoje zadaće obavljati profesionalno, zakonito, učinkovito. 
  
 
Maja Lukeš-Petrović, dipl.pravnik i dipl. politolog
 
Vanjski konzultant Libusoft Cicoma d.o.o. i Udruge gradova Hrvatske
[1] kako bi se vidjelo dalje mogućnosti izrade proračuna sukladno pozitivnim propisima - s tim da treba provjeriti da li postojeći informatički sustav podržava unos programske klasifikacije po citiranom Pravilniku.
[2] Prema članku 32. ZOP proračunski korisnici gradskog proračuna dužni su dostaviti prijedlog financijskog plana upravnom tijelu za financije najkasnije do 15. rujna tekuće godine. Navedeni rok nije se mogao održati jer su Upute minsitra dostavljene gradovima 25.10. 2009.


Isprintajte stranicu