Planiranje proračunske potrošnje u javnom sektoru prema zakonu o proračunu i fiskalna odgovornost


Prošlo je nekoliko mjeseci od kada su općinski načelnici, gradonačelnici i župani podnijeli izjavu o fiskalnoj odgovornosti . Iako smo u našoj tvrtci LIBUSOFT CICOM d.o.o. od studenoga 2011. do ožujka 2012. održali brojne radionice pod nazivom Sastavljanje i predaja Izjave o fiskalnoj odgovornosti gdje smo obrađivali tematiku iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti i istoimene Uredbe te  popunjavali Upitnik o fiskalnoj odgovornosti i Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti kako biste na adekvatan način odgovorili zakonskim obvezama.

Kako znate, predajom Izjave nije završen proces fiskalne odgovornosti i aktivnosti nadležnih tijela u njegovoj provedbi kao ni obveza reguliranja postupanja u svim segmentima funkcioniranja javnog sektora: planiranju proračuna i financijskog plana korisnika proračuna, izvršavanju proračuna i financijskog plana, javnoj nabavi - prema novom Zakonu, proračunskom računovodstvu i financijskom izvještavanju sukladno odredbama propisanim zakonskim odnosno podzakonskim aktima. 

Naime, Zakon o proračunu i odredbe  zakonskih i podzakonskih propisa iz navedenih područja zahtijevaju kontinuirani rad i provedbu aktivnosti nadležnih tijela s ciljem zakonitog namjenskog i svrhovitog korištenja sredstava uz  učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijske materijalne kontrole u okviru proračunom odnosno financijskim planom utvrđenih sredstava.

U skladu s navedenim podsjećamo nadležna tijela – upravna i izvršna, a posebno odgovorne osobe jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u tekstu dalje JLPRS) načelnike, gradonačelnike, i župane te odgovorne osobe proračunskih i izvanproračunskih korisnika JLPRS i pročelnike upravnih odjela da u cilju realizacije fiskalnih obveza iz Zakona i drugih akata od kojih su neke čak i zapriječene ne samo političkim već i materijalnim sankcijama sada je vrijeme za:

1.    Poduzimanje aktivnosti za rješavanje nepravilnosti i slabosti vezanih uz fiskalnu odgovornost sukladno rokovima iz Plana otklanjanja slabosti i nepravilnosti za svako područje iz Upitnika;    
2.    Pripremu Polugodišnjeg  izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS prema članku 108. -110. Zakona o proračunu, iako je rok 5. rujna;
3.    Analize ostvarenja prihoda i primitaka i izvršenja rashoda i izdataka prema planiranoj dinamici i rokovima dospijeća obveza;
4.    Procjenu prihoda i rashoda do kraja godine - na bazi kretanja u prvoj polovini ove godine, višegodišnje dinamike u drugoj polovini prethodnih godina i očekivanja u ovoj godini;
5.    Analize i usklađivanja rashoda s procijenjenim dinamičkim tijekom prihoda i pomoći;
6.    Pripremu preraspodjela,  preispitivanja prava i uvođenja mjera štednje i svođenja potrošnje u realne okvire pripremama rebalansa proračuna i financijskih planova;
7.    Pripreme za izradu uputa za izradu proračuna i financijskih planova korisnika proračuna i njihove s limitima i prioritetima i dostave proračunskim korisnicima u skladu s uputama ministra financija i realnim procjenama prihoda u sljedećem proračunskom razdoblju;
8.    Pripreme za izradu financijskih planova korisnika i proračuna za 2013.  te projekcije potrošnje za 2014. i 2015. godinu sukladno svim sastavnim elementima i sadržajnim komponentama koje proizlaze iz Zakona o proračunu i prema Uputama ministra financija koje još nisu dostavljene.



Ad1. Poduzimanje aktivnosti za rješavanje nepravilnosti i slabosti vezanih uz fiskalnu odgovornost sukladno rokovima iz Plana otklanjanja slabosti i nepravilnosti za svako područje iz Upitnika        

Akcijski plan s popisom aktivnosti koje je potrebno poduzeti za rješavanje slabosti i nepravilnosti u sebi sadrži ne samo odgovorne osobe zadužene za aktivnosti već i očekivani datum otklanjanja slabosti i nepravilnosti kojeg se treba pridržavati ne samo zbog Izvješća o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenim prethodne godine već i zbog praćenja i ispunjavanja Upitnika o fiskalnoj odgovornosti za ovu godinu.


Ad2. Priprema polugodišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS koji usvaja predstavničko tijelo
 
Prema Zakonu o proračunu (čl.108.) upravno tijelo za financije općine, grada odnosno županije priprema i izrađuje nacrt polugodišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna za prvo polugodište tekuće proračunske godine.
Sadržaj Polugodišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS :
 
1.     prikaz ukupnih prihoda i primitaka te rashoda i izdataka na razini odjeljka ekonomske klasifikacije,
2.     posebni dio proračuna po organizacijskoj i programskoj klasifikaciji te razini odjeljka ekonomske klasifikacije,
3.     izvještaj o zaduživanju,
4.     izvještaj o korištenju proračunske zalihe,
5.     izvještaj o danim jamstvima i izdacima po jamstvima i
6.     obrazloženje ostvarenja prihoda i primitaka, rashoda i izdataka.


Rok za podnošenje polugodišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna načelniku, gradonačelniku odnosno županu je 5. rujna tekuće proračunske godine, a rok za podnošenje predstavničkom tijelu na donošenje je do 15. rujna tekuće proračunske godine.
 
Ad 3)Analize ostvarenja prihoda i primitaka i izvršenja rashoda i izdataka prema planiranoj dinamici i rokovima dospijeća obveza;
Ad4)Procjene prihoda i rashoda do kraja godine - na bazi kretanja u prvoj polovini ove godine, višegodišnje dinamike u drugoj polovini prethodnih godina i očekivanja u ovoj godini;
Ad5) Analize i usklađivanja rashoda s procijenjenim dinamičkim tijekom prihoda i pomoći;
Ad6) Priprema preraspodjela, preispitivanja prava i uvođenja mjera štednje i svođenja potrošnje u realne okvire pripremama rebalansa proračuna i financijskih planova;


Nadležni i odgovorni upravni odjeli i službe proračuna JLPRS i proračunskih korisnika dužni su pratiti realizaciju prihoda i primitaka sukladno planskim postavkama i usklađivati izvršenje rashoda i izdataka prema odredbama Odluke o izvršenju proračuna JLPRS za 2012. godinu i aktima izvršnoga tijela kojima je propisan način, metodologija i rokovi izvršavanja rashoda, izvršavanje i izdataka osiguravajući redovito, namjensko, zakonito i svrhovito izvršavanje funkcija i usluga građanima uz možebitnu primjenu modaliteta neophodnih za premošćivanje usporene dinamike realizacije prihoda i preraspodjele te obveze provedbe izmjena i dopuna proračuna u primjerenim rokovima i okvirima.

Realnost procjena prihodne i rashodne strane neophodna je ne samo zbog formalne obveze izvršnih tijela već i stvarnih situacija u kojima se jedinice nalaze. Anticipiranje potrošnje iznad realnih ostvarenja prihoda ili zaduživanja, neovisno o željama u predizborno vrijeme ne može se zanijekati, ali je nezakonito i podvrgava se posebnoj kontroli a napose u situacijama kada predstoje reforme lokalne samouprave.

Ukazujemo da su u Zakonu o proračunu zapriječene brojne novčane kazne za prekršaje u postupanjima ne samo za pravnu osobu – JLPRS već i za načelnika, gradonačelnika i župana i čelnike - ravnatelje proračunskih korisnika. 

Ad 7) Pripreme za izradu uputa za izradu proračuna i financijskih planova korisnika proračuna i njihove s limitima i prioritetima i dostave proračunskim korisnicima u skladu s uputama ministra financija i realnim procjenama prihoda i rashoda u sljedećem trogodišnjem proračunskom razdoblju (čl.27.ZP)


Upravno tijelo za financije JLPRS  nakon primitka Uputa Ministarstva financija za izradu proračuna za razdoblje 2013.-2015. godine,  a polazeći od analize prihoda i rashoda primitaka i izdataka i procjena njihova ostvarenja u 2012. te procjena za 2013. i projekcija za 2014. i 2015. godinu i dobivenih parametara i prioriteta, izrađuje svoje upute za izradu proračuna i dostavlja ih svojim proračunskim i izvanproračunskim korisnicima.

Upute , prema Zakonu o proračunu sadrže: temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za izradu prijedloga proračuna JLPRS, opis planiranih politika JLPRS, procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka proračuna JLPRS u sljedeće tri godine, prijedlog visine financijskog plana po proračunskim korisnicima, način pripreme te terminski plan za izradu proračuna, šifre i nazive zajedničkih programa te aktivnosti i projekata.

Treba podsjetiti da se u Upitniku uz ovaj odgovor  tražilo dokaz - preslika dopisa koji je dostavljen proračunskim i izvanproračunskim korisnicima s predmetnom uputom ili referenca dopisa

Ad 8) Pripreme za izradu financijskih planova korisnika i proračuna za 2013. te projekcije potrošnje za 2014. i 2015. g. sukladno svim sastavnim elementima i sadržajnim komponentama koje proizlaze Zakona o proračunu i prema Uputama ministra financija koje još nisu dostavljene.


Podsjećamo da financijski plan proračunskog korisnika JLPRS sadrži prihode i primitke iskazane po vrstama, rashode i izdatke predviđene za trogodišnje razdoblje, razvrstane prema proračunskim klasifikacijama, obrazloženje prijedloga financijskog plana i plan razvojnih programa.

Obveznici izrade FP su svi RKP korisnici (škole, vrtići, JVP i svi oni koji su navedeni  u Podacima iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika kao proračunski korisnici JLPRS uključujući i mjesnu samoupravu koja ima žiro račun te vijeća nacionalnih manjina).  FP se izrađuje prema modelu iz Uputa  a čine ga prihodi i primici te rashodi i izdaci raspoređeni u programe (aktivnosti i projekti) sukladno  Pravilniku o proračunskim klasifikacijama.

Ne zaboravite da proračunski korisnici JLPRS prihode i primitke te rashode i izdatke za 2013. planiraju na razini podskupine (treća razina računskog plana), a za 2014. i 2015. na razini skupine (druga razina računskog plana).

Treba posebno naglasiti da je Plan razvojnih programa sastavni dio financijskog plana, ako proračunski korisnik planira neki od razvojnih programa u slijedeće tri godine (dogradnju objekta i sl.).

Posebno naglašavamo i podsjećamo da je važno i obrazloženje prijedloga financijskog plana gdje se uz postavljene ciljeve za naredno trogodišnje razdoblje, sukladno članku 30. Zakona o proračunu, navode i pokazatelji uspješnosti kojima će se pratiti realizacija ciljeva odnosno rezultati programa.

Podsjećamo da je u Upitniku dokaz uz ovo pitanje bila preslika ili referenca izrađenog financijskog plana s projekcijama koje je usvojilo upravno vijeće, školski odbor ili druga upravljačka tijela proračunskih korisnika jedinica i preslika akta (odluke ili zaključka) sa sjednice upravnog vijeća ili nekog drugog upravljačkog tijela da je takav financijski plan donesen do 31. prosinca 2012. (umjesto preslike može i referenca akta).


Obrazloženje financijskog plana se sastoji od uvodnog dijela, obrazloženja programa te procjene i ishodišta potrebnih sredstava za najznačajnije aktivnosti/projekte.
Financijski plan izvanproračunskog korisnika županije – Županijske uprave za ceste - prema Zakonu o proračunu treba sadržavati prihode i primitke iskazane po vrstama, rashode i izdatke predviđene  za trogodišnje razdoblje, razvrstane prema proračunskim klasifikacijama i obrazloženje prijedloga financijskog plana. Financijski plan ŽUC-a  sastoji se od općeg dijela kojeg čine račun prihoda i rashoda i račun financiranja i posebnog dijela u kojem su iskazani prihodi i primici te rashodi i izdaci raspoređeni u programe, a sastoje se od aktivnosti i projekata.

Izrada financijskog plana županijskih uprava za ceste - za 2013. i projekcija za 2014. i 2015. godinu provodi se  na osnovi uputa koje dostavlja nadležna lokalna jedinica, a sukladno odredbama Zakona o proračunu, Pravilnika o proračunskim klasifikacijama i Pravilnika o proračunskom računovodstvu i Računskom planu.

Plan razvojnih programa je sastavni dio proračuna JLPRS - Uz opći i posebni dio proračuna JLPRS izrađen je i plan razvojnih programa (čl.16.ZP).

Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja. Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika iskazanih po vrstama, raspoređenih u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.

Plan razvojnih programa po godinama čine planovi razvojnih programa proračunskih korisnika, proračuna JLPRS utvrđeni dokumentima o srednjoročnim odnosno dugoročnim planovima razvitka, posebnim zakonima, drugim propisima ili općim aktima. Plan razvojnih programa prikaz je planiranih rashoda vezanih uz provođenje investicija i davanje kapitalnih pomoći i donacija.


ZAVRŠNE NAPOMENE
Sve navedeno ste već sigurno znali jer je propisano već više desetaka godina organskim Zakonom o proračunu i drugim pratećim podzakonskim aktima, ali se u određenom dijelu jedinica nije primjenjivalo, a novčane kazne za prekršaje nisu korištene.

Kako zasad nema Smjernica Vlade RH s makroekonomskim parametrima i prioritetima za sljedeće trogodišnje razdoblje niti Uputa ministra za izradu proračuna za razdoblje 2013.- 2015. godine to je neophodno pripremiti sve navedene vlastite analize i prognoze i procjene za 2012., 2013.- 2015. na razini općine, grada i županije,  da bi se spremno, odmah nakon što se dostave državne smjernice i upute donijele vlastite upute, utvrdili prioriteti i limiti te žurno dostavili korisnicima proračuna za izradu financijskih planova za 2013. te procjene proračunske potrošnje za 2014. i 2015. godinu.

Pitanje izrade FMC-a i normiranje postupaka i procesa vrlo je važna zadaća za svaku jedinicu neovisno o njenoj veličini i fiskalnom kapacitetu jer omogućava zakonito, namjensko, racionalno, svrhovito, pravovremeno funkcioniranje sustava i pružanje javnih usluga građanima zbog kojih je jedinica osnovana, a što će se sigurno valorizirati u sustavu promjena obuhvata i funkcija jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Korištenje riznice i drugih modaliteta upravljanja jedinicom ne samo u financijskom pogledu već i u upravnom/administrativnom smislu za realizaciju propisanih funkcija jedinice i djelatnika  prema utvrđenom ustroju (između upravnih odjela, službi i predstavničkih tijela jedinice) i prema korisnicima proračuna – službama kao pružateljima i odgovornima za pružanje javnih usluga građanima kao neposrednim korisnicima usluga koju nudi program LC u funkciji je optimalnog poslovanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

A sposobnost za upravljanje u ograničenim uvjetima, samostalnost i odgovornost čelnika omogućit će bolji i  realni odnos čelnika u komunikaciji prema višim razinama vlasti.  

Pripremila: Maja Lukeš-Petrović, dipl. iur., dipl. politolog
 


Isprintajte stranicu