Objavljivanje općih akata u svrhu savjetovanja s javnošću


Objavljeno: 08.08.2019.

Zapitajmo se, za potrebe ovog članka, što je zajedničko područjima uredskog poslovanja, prava na pristup informacijama i obvezi zaštite osobnih podataka u poslovanju jedne jedinice lokalne samouprave ili javne ustanove? Svi, odnosno velika većina, poslova koje je potrebno obaviti u okviru navedenih područja obuhvaćeni su, ovisno o veličini i raspoloživim financijskim te administrativnim kapacitetima, u nadležnost ustrojstvene jedinice ili službenika zaduženog za opće poslove u okviru nekog javnopravnog subjekta. Recentni normativni okvir za navedena područja svakako je iz istih stvorio prilično zahtjevne samostalne upravne discipline. Po svemu sudeći, čelnici naših javnopravnih tijela u budućnosti će tim disciplinama, pored obavljanja javnih zadaća zbog kojih su ustrojena, trebati posvetiti puno više pozornosti i razumijevanja.
Zaštita osobnih podataka posebno je u žarištu pozornosti od svibnja prošle godine od kada je na snazi Opća uredba o zaštiti osobnih podataka ili već uvriježeni akronim za istu GDPR, dok s nestrpljenjem (a neki i sa zebnjom), očekujemo novu Uredbu o uredskom poslovanju koja bi u potpunosti trebala digitalizirati sve procese administrativnog poslovanja na svim razinama javne uprave u Republici Hrvatskoj.
Međutim, budući da je o pravu na pristup informacijama kao posebnom području već puno toga rečeno i napisano, ovdje ćemo se ukratko osvrnuti na jedan zanimljiv institut unutar rečenog područja - obvezi objavljivanja dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću i osvrtu na jednu značajnu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.

Zakonska obveza provođenja savjetovanja s javnošću
Na temelju izričitih odredbi članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13 i 85/15; dalje u tekstu: ZPPI) tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, odnosno pri donošenju općih akata te drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba. Savjetovanje s javnošću tijela državne uprave provode preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanja s javnošću, a druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima preko internetske stranice ili preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, i to objavom nacrta propisa, općeg akta odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja.
Nadalje je, između ostaloga, propisano kako su tijela javne vlasti dužna provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju od 30 dana te kako su dužna izraditi i objaviti izvješće o provedenom savjetovanju koje sadrži zaprimljene prijedloge i primjedbe te očitovanja s navedenim razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi. Druge obveze u smislu navedenog nećemo posebno obraditi jer ćemo se zadržati upravo na odredbi ZPPI-a koja uređuje trajanje takvih savjetovanja.

Postoje li sankcije za propuštanje provođenja savjetovanja?
Intervencijom zakonodavca u ZPPI-a iz 2015. godine prestala je postojati izravna mogućnost sankcioniranja takvog propuštanja ali, obzirom na to da se novčanom kaznom u iznosu  2.000,00 do 10.000,00 kuna može kazniti za prekršaj odgovorna osoba u tijelu javne vlasti ako, ne postupi po nalogu Povjerenika ili u određenom roku ne otkloni nezakonitosti, nepravilnosti i nedostatke utvrđene zapisnikom, može se zaključiti kako za isto ipak postoji određeni oblik prekršajne sankcije.
Međutim, jedna situacija koja je dobila svoj sudski epilog u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, ukazuje na mogućnost nastanka vrlo ozbiljnih te, u odnosu na eventualno izrečenu prekršajnu kaznu, potencijalno vrlo štetnih i dalekosežnih posljedica. Riječ je o ovlasti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koja proizlazi iz odredbe članka 86. Zakona o upravnim sporovima (NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17), prema kojoj će, utvrdi li da opći akt nije u suglasnosti sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, presudom ukinuti opći akt, odnosno pojedine njegove odredbe.

Osvrt na presudu Visokog upravnog suda broj Usoz-12/16-5
Uzimajući u obzir naprijed navedeno i ne ulazeći u razmatranje svih bitnih okolnosti slučaja, u nastavku ćemo se ukratko osvrnuti na Presudu Visokog upravnog suda (dalje u tekstu: VUS) broj Usoz-12/16-5[1] kojom je ukinuta Odluka o obavljanju dimnjačarskih poslova (Službeni glasnik Grada Belog Manastira 9/15). U navedenoj Presudi VUS je, između ostaloga te uz uvažavanje svih razloga navedenih u obrazloženju iste, utvrdio:

     S obzirom da je Zakon kao pravilo trajanja savjetovanja s javnošću odredio 30 dana, prema ocjeni ovog Suda odstupanje od pravila dopušteno je samo u iznimnim i opravdanim okolnostima. Suprotno tumačenje odnosno dopuštanje širokog tumačenja iznimke od pravila, moglo bi dovesti u pitanje primjenu propisanog roka uopće. Stoga prema ocjeni ovog suda kratkoća vremena u odnosu na sazivanje sjednice na kojoj je trebalo razmotriti prijedlog Odluke, kao i pripremanje materijala za sjednicu, ne može biti opravdan razlog za odstupanje od zakonom propisanog pravila.

Dakle, iako bi se iz same odredbe članka 11. ZPPI, prema kojoj su tijela javne vlasti dužna provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju 30 dana, mogao izvesti zaključak da nije riječ o kogentnoj pravnoj normi, VUS je ovom Presudom otklonio mogućnost eventualnog širokog tumačenja iznimke od pravila. Takav stav sud nadalje obrazlaže:

     Sud nadalje napominje kako je Povjerenik za informiranje zbog uočenih kršenja odredbi ZPPI-a prilikom analitičkih praćenja provedbe zakona, uključujući i postupanja prema predstavkama korisnika, donio smjernice za primjenu članka 11. ZPPI-a, klasa: 008-01/14-01/01, urbroj: 401-01/13-16-01 od 21. prosinca 2016. u kojima se u odnosu na trajanje savjetovanja navodi kako savjetovanje s javnošću može trajati kraće od propisanog samo onda kad su nastupili izvanredni uvjeti zbog kojih nije moguće provesti savjetovanje u zakonskom roku i u tom slučaju je razloge za skraćeno trajanje savjetovanja nužno jasno obrazložiti u obrazloženju uz dokument koji se stavlja na savjetovanje. U smjernicama se navodi kako skraćeno trajanje savjetovanja nije prihvatljivo ako se ono događa uslijed nekvalitetnog planiranja rada u tijelu.
 
Zaključno promišljanje
Naprijed navedena presuda VUS-a, smatramo, predstavlja iznimno važnu sudsku praksu koja daje uporište za daljnja tumačenja i postupanja u kontekstu savjetovanja s javnošću, uz napomenu kako ista, izrazito korisno, ukazuje na Smjernice Povjerenika za informiranje za primjenu čl. 11. ZPPI-a, klasa: 008-01/14-01/01, urbroj: 401-01/13-16-01 od 21. prosinca 2016.
Pogrešno bi bilo zaključiti kako se predmetnim institutom zadire u ovlasti donositelja općih akata, a ovdje osobito naglašavamo ovlasti gradskih i općinskih vijeća koja proizlaze iz sistemskog zakona kojim je uređena lokalna i područna samouprava u Republici Hrvatskoj, ali se savjetovanje s javnošću prometnulo u ozbiljan institut koji će od sada itekako trebati uvažavati svi donositelji općih akata.
Postoje, naravno, različiti opći akti od kojih neki imaju prilično statičnu narav i tiču se manjeg broja dionika, dok su neki drugi, a osobito oni kojima je uređeno područje niza javnih davanja, svakako dinamičniji i odnose se na velik broj građana na području nadležnosti nekog javnopravnog tijela. Ovu potonju okolnost posebno naglašavamo jer su donošenje i primjena takvih općih akata često vezana uz niz različitih prekluzivnih i instruktivnih rokova.
Stoga, umjesto konkretnog zaključka probajmo zamisliti jednu hipotetsku situaciju u području razreza komunalne naknade i naglasiti koliko je važno poštovati postupak donošenja općih akata da bi isti bili zakoniti. Kako bi se razrezala komunalna naknada u tekućoj godini, potrebno je do 30. studenog prethodne godine donijeti odluku o vrijednosti boda iste na temelju izričite zakonske odredbe. Međutim, ista odluka je u postupku ocjenjivanja zakonitosti početkom siječnja iduće godine ukinuta. Postavlja se, stoga, pitanje može li predstavničko tijelo donijeti novu odluku koja će biti primjenjiva za tekuću godinu ili mora primjenjivati odluku donesenu na temelju starog zakona. Podsjetimo se, vrijednost boda je po novom ZKG višestruko uvećana u odnosu na stari ZKG iz razloga što se nekad obračunavao mjesečni, dok se danas obračunava godišnji iznos komunalne naknade. Navedena situacija je isključivo plod mašte autora članka, ali što ako se dogodi u stvarnosti?

Vedran Vukobrat, dipl. iur.
LIBUSOFT CICOM d.o.o.
 
[1] Presuda dostupna na poveznici https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2017_03_29_671.html
 
 


Isprintajte stranicu