Registrirajte se Prijava
  
UPUTE ZA IZRADU PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE SAMOUPRAVE ZA RAZDOBLJE 2013. - 2015.

13.8.2012.

Ministarstvo financija  je 10. kolovoza 2012. općinama, gradovima i županijama poslalo obvezne Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013. - 2015. (u tekstu dalje Upute).
 
Tekst Uputa s prilozima ( obrascima za izradu planova) dostupan je za korištenje jedinicama lokalne samouprave i jedinicama područne (regionalne) samouprave na stranicama Ministarstva financija (u tekstu dalje Ministarstva)[1].
 
U nastavku dajemo osnovne upućujuće i bitne naznake iz Uputa jer smo već u prilogu Prikaz Smjernica ekonomske i fiskalne politike Vlade Republike Hrvatske za razdoblje 2013. - 2015. (u tekstu dalje: Smjernice) - objavljenona našim web stranicama 9.08.2012. - ukazali na osnovne ciljeve i prioritete za naredno razdoblje te dali procijenjene iznose i rast/pad prihoda i rashoda po vrstama za sljedeće trogodišnje razdoblje : za državni proračun i za 53 jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ( u tekstu dalje: JLPRS). Izvorni tekst Smjernica objavljen je na internet stranicama Vlade RH.[2] 
 
1. Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013. – 2015. godine
 
1.1.Upute se temelje na Zakonu o proračunu i Smjernicama kao i strateškim prioritetima iz  Strategije Vladinih programa.
 
Upute su jedan od bitnih podzakonskih akata nadležnog tijela sa sadržajem kao i prethodnih godina[3]- temelj su obveznih Uputa za izradu proračuna JLPRS.
 
1.2.Rokovi i metodologija izrade prijedloga proračuna JLPRS i financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika JLPRS propisani su Zakonom o proračunu i podzakonskim aktima (Pravilnikom o proračunskim klasifikacijama i Pravilnikom o proračunskom računovodstvu i Računskom planu) i nisu se mijenjali u odnosu na prethodnu godinu.
 
1.3. Upute za izradu proračuna JLPRS
Temeljem prethodno citiranih Zakona i ovih Uputa svaka općina, grad i županija ima zakonsku obvezu sastaviti svoje Upute za izradu proračuna i dostaviti ih svojim proračunskim i izvanproračunskim korisnicima s tim da treba primjenjivati obveznu:
2.2.1. metodologiju izrade, predlaganja i donošenja financijskih planova s limitima
2.2.2. parametre dozvoljenog rasta i obrasce financijskih planova te subjekte i rokove dostave za proračunske korisnike u sklopu funkcija koje se decentraliziraju.
 
 
Osnovni dijelovi Uputa isti su kao i prethodnih godina
  1. Važnost primjene zakonodavnog okvira Zakona o proračunu i Zakona o fiskalnoj odgovornosti i njihovih podzakonskih akata
  2. Temeljni ekonomski pokazatelje iz Smjernica
  3.  Metodologija izrade proračuna JLPRS
  4.  Metodologija izrade financijskog plana proračunskih korisnika JLPRS
  5. Obrasci za pomoć pri izradi osnovnih dijelova proračuna JLPRS.
 
1.            Važnost primjene Zakona o fiskalnoj odgovornosti i Uredbe o sastavljanju i predaji izjave o fiskalnoj odgovornosti i Izvještaja o primjeni fiskalnih pravila za JLPRS i korisnike njihova proračuna
 
1.1. Prema Zakonu o proračunu čelnik JLPRS odnosno  čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika odnosne jedinice odgovoran je za zakonito i pravilno planiranje i izvršavanje proračuna odnosno financijskog plana za koji je nadležan, a prema Zakonu o fiskalnoj odgovornosti svaki od njih obvezan je davati Izjavu o fiskalnoj odgovornosti, koja se temelji na odgovarajuće popunjenom Upitniku o fiskalnoj odgovornosti (u tekstu dalje Upitnik) i drugoj pratećoj dokumentaciji iz Uredbe o sastavljanju i predaji Izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila[4]( u tekstu dalje Uredba) .
 
1.2. Nedostaci u dostavi dokumentacije - U Uputama je kao i u 2011. godini posebno naglašena obvezna primjena odredbi Uredbe s tim da su navedeni određeni nedostaci glede dostave obvezne dokumentacije uz Izjavu o fiskalnoj odgovornosti i popunjeni Upitnik. Naime uz Izjavu, u skladu sa člankom 6. st.1. Uredbe, bilo je potrebno dostaviti i popunjeni.
Određeni broj JLPRS nije uz Izjavu dostavio sve što je potrebno (Upitnik o fiskalnoj odgovornosti, Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti i Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u 2011. Godini) a neke jedinice su uz Izjavu i navedene priloge dostavljale i svu dokumentaciju (koja je bila podloga za davanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti), što nije bilo potrebno jer se dokumentacija čuva u Predmetu o fiskalnoj odgovornosti za određenu godinu kod JLPRS – obveznika podnošenja Izjave.
 
1.3. Obveze čelnika JLPRS prema čelnicima korisnika njihova proračuna
Čelnici JLPRS imaju zakonsku obvezu da provjeravaju sadržaj Izjave o fiskalnoj odgovornosti koju su im dostavili čelnici proračunskih i izvanproračunskih korisnika koji su pod njihovom nadležnošću prema postupku iz članka 13. Uredbe i članku 14. citirane Uredbe.
ü     da li su zaista poštovana načela zakonitog, namjenskog i svrhovitog korištenje sredstava te
ü     da li je uspostavljen i funkcionira učinkovit i djelotvoran sustav financijskog upravljanja i kontrola.
Uredbom donesenom u srpnju 2011. godine bio je propisan postupak provjere sadržaja Izjave o fiskalnoj odgovornosti propisan, ali je tek u lipnju ove godine ministar financija donio Naputak o otkrivanju, postupanju i izvješćivanju o nepravilnostima u upravljanju proračunskim sredstvima (dalje u tekstu Naputak)[5]pa čelnici JLPRS nisu provodili dio obveza iz Uredbe.
Stoga se sada u ovim Uputama posebno naglašuje obveza čelnika JLPRS u odnosu prema čelnicima korisnika njegova proračuna i izvještavanje Ministarstva financija prema Naputku.
 
Nadležna JLPRS provjerava za svakog obveznika - proračunskog korisnika:
 
ü     formalni sadržaj Izjave i Upitnika koje im oni dostavljaju;
ü     tijekom proračunske godine provjerava, na odabranom uzorku pitanja iz Upitnika, Izjavu i Upitnik.
 
Provjera formalnog sadržaja provodi se na način da se utvrdi jesu li:
 
ü     predani svi propisani dokumenti (Izjava, popunjeni Upitnik i Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti te Mišljenje unutarnjih revizora o sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u 2011.) ;
ü     u izjavama čelnika navedena područja za koja je u Upitniku o fiskalnoj odgovornosti utvrđeno da postoje slabosti i nepravilnosti te
ü     da li je za utvrđene slabosti i nepravilnosti sastavljen Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti.
Provjere Izjava i Upitnika na odabranom uzorku pitanja iz Upitnika mogu se provoditi:
ü     na licu mjesta dolaskom kod proračunskog korisnika i pregledom dokumentacije prema referencama iz Predmeta odnosno dokumentacije kopirane i uložene u Predmetu i
ü     da se za uzorak pitanja od proračunskih korisnika zatraži dostava sve dokumentacije temeljem koje je odgovoreno na pojedino pitanje.
 
Prema čl. 14. Uredbe JLPRS su dužne odmah, a najkasnije u roku od sedam (7) radnih dana, o uočenim nepravilnostima po provedenim provjerama izvijestiti nadležne institucije odnosno Ministarstvo financija sukladno Naputku) .
 
1.4. Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine.
U 2013. godini po prvi puta čelnik JLPRS i čelnik korisnika proračuna sastavlja Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine.
 
1.5. Obveza čelnika JLPRS i čelnika proračunskog korisnika te čelnika izvanproračunskog korisnika u 2013. godini sukladno članku 6. Uredbe je:
 
ü     Davanje Izjave o fiskalnoj odgovornosti
ü     Uz Izjavu o fiskalnoj odgovornosti se prilaže i dostavlja:
o        Popunjeni Upitnik o fiskalnoj odgovornosti za 2012.
o        Plan otklanjanja slabosti i nepravilnosti te
o        Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenim prethodne godine (2012).
o        Mišljenje unutarnjih revizora u sustavu financijskog upravljanja i kontrola za područja koja su bila revidirana u prethodnoj godini(2012.)
Sva ostala dokumentacija iz stavka 2. Članka 6. Uredbe čuva se u Predmetu o fiskalnoj odgovornosti za određenu godinu
 
2. Temeljni ekonomski pokazatelji za razdoblje 2013. - 2015.
 
Vlada RH je 2. kolovoza 2012. donijelaSmjernice ekonomske i fiskalne politike Vlade Republike Hrvatske za razdoblje 2013. - 2015. (u tekstu dalje: Smjernice) o kojima smo već izvijestili na našim web stranicama u navedenom Prikazu.
 
U Prikazu Smjernica ukazali smo na osnovne ciljeve i prioritete za naredno razdoblje te dali procijenjeni iznose i  rast/pad prihoda i rashoda za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ( u tekstu dalje: JLPRS) po vrstama i to za razdoblje 2013.-2015. Stoga u nastavku ponavljamo samo bitne elemente važne za JLPRS i njihove korisnike.
 
Upozorili smo vas da je iz tablice u Smjernicama razvidno da u procjeni prihoda i rashoda nisu obuhvaćene sve JLPRS, već samo županije i dio gradova koji financiraju decentralizirane funkcije, te da navedene parametre treba uzeti uvjetno, ovisno o gospodarskim kretanjima u vašoj općini, gradu i županiji te strukturi proračuna. a napose dok se ne donesu Upute za izradu proračuna JLPRS za sljedeće trogodišnje razdoblje.
 
2.1. Makroekonomska kretanja u srednjoročnom razdoblju 2013.-2015. - temelje se na dostupnim informacijama i statističkim pokazateljima objavljenim do početka srpnja 2012. godine, a u njih su, u okviru mogućnosti, ugrađene i procjene utjecaja provedenih i najavljenih mjera ekonomske politike za naredno razdoblje. (uz realnu stagnaciju bruto domaćeg proizvoda u 2012).
 
Projekcije makroekonomskih pokazatelja Republike Hrvatske 2012.-2015.g.
 
                                                        Projekcija       Projekcija        Projekcija         Projekcija
                                                           2012.               2013.               2014.               2015.
 
Bruto domaći proizvod, milijuni HRK       340.801            355.287            374.213            396.150
Bruto domaći proizvod,realni rast (%) 0,0             1,8                   3,0                   3,5
Potrošnja kućanstava                            -0,6                  0,7                  2,7                   2,9
Državna potrošnja                                 -2,4                 -1,6                  -0,2                  0,9
Bruto investicije u fiksni kapital              7,4                  9,0                  4,9                   4,3
Indeks potrošačkih cijena, %
godišnja promjena                               3,2                   2,7                   2,4                   2,3
Anketna stopa nezaposlenosti,
godišnji prosjek (%)                             14,4                 14,1                 13,3                 12,2
 
Izvor: DZS, Ministarstvo financija
 
Do kraja projekcijskog razdoblja očekuje se ubrzanje realnog rasta bruto domaćeg proizvoda. Tako se u 2013. godini predviđa rast od 1,8%, u 2014. godini rast od 3,0% te rast od 3,5% u 2015.
 
2.2. Odrednice prihoda i rashoda proračuna JLPRS
 
Na temelju istih makroekonomskih pretpostavki kao i kod prihoda državnog proračuna, projicirani su i prihodi JLPRS. Projekcije prihoda JLPRS za razdoblje 2013. - 2015. temeljene su na očekivanoj gospodarskoj aktivnosti samo za 53 najveće jedinice (32 grada, 20 županije i Grad Zagreb).
Prema projekcijama očekuje se smanjenje udjela ukupnih prihoda proračuna JLPRS u bruto društvenom proizvodu u razdoblju 2013. – 2015. Udio u BDP-u se smanjuje od 4,3% u 2013. do 4,2% u 2014., odnosno 2015. godini.
 
Najvažniji prihodi JLPRS jesu prihodi od poreza na dohodak. Njihov projicirani rast u skladu je s rastom bruto plaća i zaposlenosti. Planira se da će u 2013. prihodi od poreza na dohodak imati rast od 2,2% u odnosu na 2012. godinu, a u 2014. i 2015. rast od 2,9%, odnosno 4,6% u odnosu na prethodne godine.
 
Međutim projekcija kretanja poreza na dohodak kod prihoda državnog proračuna u 2013. pokazuje međugodišnji rast od 7,6% u odnosu na plan 2012. Što je teško prihvatiti s obzirom na opća kretanja i obrazloženja dana kod proračuna za JLPRS.
 
Kretanje indeksa rasta prihoda proračuna JLPRS (53 jedinice)
 

PRIHODI
Indeks
2012/2011
Indeks 2013/2012
Indeks 2014/2013.
Indeks 2015/2014.
Ukupni prihodi
98,85 
104,36
102,83
103,65
porez na dohodak
99,05   
102,15
102,89
104,55
porez na imovinu
90,41
112,19
102,51
103,07
pomoći unutar opće države
98,9
100,4
103,37
102,07
prihodi od imovine 
101,23
110,49
102,55
103,10
prihodi od prodaje roba i usluga
111,32
185,89
104,72
105,29
prihodi od prodaje nefinancijske imovine
90,61
76,00
104,72
105,29
Ostalo
78,59
135,86
102,73
102,29

 
Izvor: Ministarstvo financija
 
U Uputama nije dan tablični prikaz projiciranih ukupnih rashoda proračuna već je navedeno da će za  53 JLPRS u 2013. godini iznositi će 4,4% u odnosu na 2012.,dok će u 2014. g. rasti za 2,8% a u 2015. za 4,4% u odnosu na prethodne godine.
 
Navedene projekcije JLPRS ne primjenjuju izravno pri izradi prijedloga proračuna
Prema projekcijama očekuje se smanjenje udjela ukupnih rashoda proračuna JLPRS u bruto društvenom proizvodu u razdoblju 2013. – 2015. Ukupni rashodi proračuna lokalnih jedinica koji su u 2013. projicirani na razini od 4,4% bruto domaćeg proizvoda, u 2014. će se smanjiti na 4,3% BDP-a, dok će u 2015. zabilježiti udio od 4,2%BDP-a.
 
 
Svaka JLPRS izrađuje plan rashoda uzimajući u obzir vlastite gospodarske i društvene
specifičnosti te pridržavajući se odredbi Zakona o proračunu i Zakona o fiskalnoj
odgovornosti.
 
Čelnik JLPRS odnosno čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika odgovoran je, osim za zakonito planiranje i izvršavanje proračuna odnosno financijskog plana i za svrhovitost, učinkovitost i za ekonomično raspolaganje proračunskim sredstvima proračuna odnosno financijskog plana.
 
 
Neovisno o tomu što je projekcija prihoda proračuna JLPRS rađena za samo 53 subjekta – JLPRS smatramo da treba posebno analizirati značajan međugodišnji rast prihoda od poreza na imovinu, i prihoda od imovine te pad određenih kategorija prihoda od administrativnih pristojbi i naknada kao rezultat novih mjera koje se predviđaju u sustavu za 2013. g.
 
Što se tiče kretanja projekcije ukupnih rashoda proračuna JLPRS za 2013. Prema tablici u Smjernicama, oni su nešto ispod razine plana za 2012. s tim da rashodi poslovanja ostaju na razini 2012, a smanjuju se rashodi za nabavu nefinancijske imovine. Za 2014. i 2015. projicira se naprotiv vrlo visok međugodišnji rast investicija.
 
Kao i uvijek sve treba uzeti s velikom rezervom i provesti vlastite procjene jer dolazi izborna godina i svi će zahtijevati veliki proračun.
 
Međutim treba biti svjestan mjera iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti i obveze realnog planiranja i fiskalne konsolidacije kao i odgovornosti nadležnih osoba koji će se striktno primjenjivati u narednom razdoblju.
 
U svakom slučaju fiskalna odgovornost i zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola u okviru proračunom odnosno financijskom planom utvrđenih sredstava odnosi se na sve općine, gradove i županije i Grad Zagreb koji se računaju u opći proračun.
 
3. Metodologija izrade proračuna JLPRS i financijskih planova korisnika JLPRS
 
Metodologija se zasniva na Zakonu o proračunu i podzakonskim aktima (Pravilnikom o proračunskim klasifikacijama[6] i Pravilnikom o proračunskom računovodstvu i Računskom planu[7]) i ostala je ista kao i lani. U ovom dijelu Uputa daje se zakonski obveze:  sadržaj vlastitih uputa JLPRS; postupanje s namjenskim i vlastitim prihodima proračunskih korisnika glede uplate u proračun; izrade proračuna i financijskih planova te razine njihova usvajanja od strane upravljačkih tijela , a o značaju ovog područja planiranja pokazuje njihova uključenost u Upitniku o fiskalnoj odgovornosti.
S obzirom da nema promjena ističemo i ponavljamo samo najvažnije.
 
 
Predstavničko tijelo JLPRS donosi proračun JLPRS za 2013. godinu na razini podskupine (treća razina računskog plana), a projekcije za 2014. i 2015. na razini
skupine (druga razina računskog plana).
Analogno tomu postupa i upravno vijeće korisnika proračuna koje donosi financijski plan za 2013. godinu i projekcije za 2014.i 2015.godinu.
 
 
3.1. Upute za proračunske i izvanproračunske korisnike- Upravno tijelo nadležno za izradu Uputa za izradu proračuna JLPRS nakon primitka Uputa ministra financija dostavlja –korisnicima svojeg proračuna svoje upute za izradu proračuna prema propisanom zakonskom sadržaju[8], a prema Pravilniku o proračunskim klasifikacijama JLPRS su obvezne utvrditi programe te zajedničke aktivnosti i projekte za proračunske korisnike iz svoje nadležnosti, koje proračunski korisnik može dodatno razraditi za svoje potrebe.
 
3.2. Namjenski i vlastiti prihodi proračunskih korisnika-
U ovom odjeljku ističu se odredbe o vrstama i obveznoj uplati namjenskih prihoda i primitaka[9] i vlastitih prihoda koje ostvare proračunski korisnici JLPRS u lokalni proračun i propisanim izuzećima sukladno Odluci o izvršavanju proračuna s tim da je jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti vezano je upravo uz ove prihode. U nastavku ističemo naglašene dijelove.
 
 
U Uputama se naglašava „ Zakon o proračunu ne pretpostavlja donošenje konsolidiranog i nekonsolidiranog proračuna, već se donosi isključivo jedan dokument koji sadržava sve prihode i rashode JLPRS i sve prihode i rashode njezinih proračunskih korisnika koji nisu izuzeti odlukom o izvršavanju proračuna.“
 
 
ü     Odlukom o izvršavanju proračuna JLPRS moguće je propisati izuzeće od obveze uplate namjenskih prihoda i primitaka te vlastitih prihoda u proračun, ako lokalna jedinica nije izgradila informacijske preduvjete za praćenje prihoda svojih korisnika i izvršavanje rashoda iz tih izvora.
 
ü     Posebno se naglašuje da je od 1.01.2009.propisana je obveza uplate svih prihoda koje proračunski korisnici ostvare od obavljanja poslova na tržištu i u tržišnim uvjetima u proračun te su proračunski korisnici JLPRS dužni uplaćivati vlastite prihode u proračun nadležne jedinice gdje se isti planiraju kao izvor financiranja – vlastiti prihodi iz kojeg se financiraju rashodi i izdaci (aktivnosti i projekti) proračunskog korisnika koji je vlastite prihode i ostvario.
U skladu sa Zakonom o proračunu, novi Računski plan prilagođen je ovakvom načinu praćenja vlastitih prihoda te kao protustavku uplati vlastitih prihoda u lokalni proračun predviđa evidentiranje potraživanja od proračuna.
 
3.3. Pomoći - U ovom odjeljku naglašavamo definiciju pomoći prema Pravilniku o računovodstvu i Računskom planu[10], evidentiranje prijenosa sredstava i financiranje.
ü     Davatelji i primatelji pomoći (tekuće i kapitalne) su samo proračuni međusobno.
ü     evidentiranje prijenosa sredstava proračuna prema proračunskim korisnicima u njihovoj nadležnosti – nije pomoć već odgovarajući rashod za čije se pokriće sredstva prenose.
ü     evidentiranje sredstava namijenjena proračunskim korisnicima drugih proračuna - prenose se kao pomoć središnjem proračunu odnosno proračunu JLPRS u čijoj su nadležnosti proračunski korisnici kojima su sredstva namijenjena, ako se pak dogodi da se dostave izravno korisniku, proračun i korisnik dužni su o tome obavijestiti nadležni proračun korisnika.
ü     davanje pomoći planira se kroz aktivnosti i projekte tijela nadležnih za određeno područje.
ü     financiranje proračunskog korisnika od strane više proračuna:
o        Registrom proračunskih i izvanproračunskih korisnika u Popisu proračunskih i izvanproračunskih korisnika za tekuću godinu provjerava se koji je nadležni proračun za proračunskog korisnika,
o        Obvezno se sklapa sporazum o sufinanciranju proračunskog korisnika sljedećeg sadržaja ( nositelj financiranja – koji proračun koji je kao nadležan naveden u Registru i postotak učešća svakog od proračuna u financiranju korisnika).
o        Proračun koji je definiran kao nadležan planira ukupne rashode proračunskog korisnika prema ekonomskoj klasifikaciji, a prihode koje će prema sklopljenom sporazumu ostvariti od drugih proračuna na ime financiranja navedenog proračunskog korisnika planira kao pomoći iz drugih proračuna (podskupina 633 Pomoći iz proračuna iz Računskog plana). Ostali proračuni potpisnici sporazuma rashode za financiranje proračunskog korisnika planiraju kao pomoći (podskupina 363 Pomoći unutar opće države).
 
3.4. Izrada i donošenje proračuna i projekcija i izvještavanje o izvršenju  
U ovom odjeljku naglašava se sljedeće:Zakonom je utvrđena razina donošenja proračuna i projekcija –predstavničko tijelo donosi proračun za 2013. na razini podskupine ekonomske klasifikacije (trećoj razini računskog plana) dok se projekcije za naredne dvije godine 2014. i 2015. usvajaju se na razini skupine ekonomske klasifikacije (drugoj razini računskog plana).
ü     Jedinice i njihovi proračunski korisnici mogu za svoje potrebe izraditi proračun i financijske planove na detaljnijoj razini ekonomske klasifikacije, ali se predstavničkom tijelu na usvajanje podnosi isključivo proračun na trećoj razini ekonomske klasifikacije.
ü     jedinice ne smiju sprječavati proračunske korisnike u probijanju stavki detaljnije razine (četvrte ili pete), uključujući i one proračunske korisnike koji posluju preko sustava riznice.
ü     ograničenje koje moraju poštivati i jedinice i proračunski korisnici jest treća razina ekonomske klasifikacije.
ü     u polugodišnjem i godišnjem izvještaju o izvršenju proračuna - izvještava se četvrtoj razini ekonomske klasifikacije
ü     Jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti vezano je upravo uz rok u kojem je čelnik podnio prijedlog akta predstavničkom tijelu 
ü     Županije, gradovi i općine koji su preuzeli financiranje decentraliziranih funkcija, kao i njihovi krajnji korisnici (ustanove), dužni su kod planiranja sredstava potrebnih za osiguranje minimalnih financijskih standarda (bilančnih prava) primjenjivati financijske pokazatelje dane u ovim Uputama.
 
3.5. Primjena načela transparentnosti i Akcijski plan za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj
 
U ovom odjeljku naglašava se zakonska obveza objave proračuna i projekcije u službenom glasilu JLPRS i razine usvajanja navedenog akta što je i jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti , jer ako akt nije objavljen znači da nije donesen. Kao novost u Uputama se daju nove preporuke iz Vladinog Akcijskog plana za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj[11] kojima se predlaže JLPRS da na svojim internetskim stranicama objave osnovne proračunske dokumente[12] te da uz proračun izrađuju i objavljuju vodič za građane.
 
3.6. Sastavljanje financijskih izvještaja JLPRS – NOVOST U UPUTAMA
 
Po prvi puta u Uputama za izradu proračuna i financijskih planova navodi se izrada izvještaja prema Pravilniku o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu pa ih iznosimo u nastavku.
ü     Financijski izvještaj JLPRS treba razlikovati od izvještaja o izvršenju proračuna JLPRS.
ü     Prema citiranom Pravilniku postoje razine financijskog izvještavanja JLPRS i to:
  •  21 – proračunski korisnik proračuna JLPRS,
  • 31 – proračunski korisnik proračuna JLPRS koji obavlja poslove u sklopu funkcija koje se decentraliziraju,
  •  22 – proračun JLPRS,
  • 23 – konsolidirani proračun JLPRS.
Razina 21 i 31 – pojedinačni financijski izvještaji proračunskih korisnika u kojima su sadržani i svi prihodi te rashodi navedenog korisnika; ovi izvještaji moraju dati informacije o cjelokupnom poslovanju proračunskog korisnika, bez obzira da li isti svoje prihode u cijelosti ili djelomično uplaćuje u nadležni proračun ili se njegove obveze u cijelosti ili djelomično podmiruju s jedinstvenog računa JLPRS.
 
Razina 22 - financijski izvještaj JLPRS koji treba obuhvatiti isključivo prihode i rashode same JLS odnosno JPRS uz one rashode koje jedinica iz svojih prihoda financira proračunskom korisniku; ovaj financijski izvještaj ne smije sadržavati vlastite ili namjenske prihode proračunskih korisnika bez obzira što se oni uplaćuju u nadležni lokalni proračun, kao niti rashode korisnika koji se financiraju iz tih prihoda. Oni će biti dio izvještaja o izvršenju proračuna (izuzev ako nisu izuzeti Odlukom o izvršavanju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave od obveze uplate), kao i konsolidiranog financijskog izvještaja jedinice (razina 23).
·                     Razina 23 - konsolidirani financijski izvještaj JLPRS koji sadržava sve prihode i sve rashode JLS odnosno JPRS, ali i prihode i rashode proračunskih korisnika u njenoj nadležnosti; razina 23 dobije se na način da se konsolidiraju financijski izvještaji razine 22 s financijskim izvještajima razine 21 i 31.
 
4. Metodologija izrade prijedloga financijskog plana proračunskog korisnika JLPRS – ista je kao i ove godine
 
4.1.      U ovom dijelu Uputa daju se naglasci na zakonski okvir i obveze postupanja i aktivnosti korisnika JLPRS pri izradi i dostavi financijskog plana koje se nisu mijenjale, a o značaju akta govori to da je sadržaj prijedloga financijskog plana jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti.[13]  U nastavku ističemo i ponavljamo samo najvažnije odredbe iz Uputa.
 
ü     Registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika utvrđuje nadležnost i popis proračunskih korisnika JLPRS (korisnika proračuna) za 2013.[14]
ü     nadležne JLPRS obvezne su proračunskim korisnicima utvrditi programe te aktivnosti i projekte iz svoje nadležnosti.
ü     u financijskom planu treba iskazati sve prihode i rashode korisnika bez obzira na moguće uplate dijela prihoda korisnika u proračun JLPRS ili podmirivanje dijela rashoda korisnika direktno s računa proračuna.
ü     Razina planiranja – za 2013. treća razina računskog plana,a za 2014. i 2015. druga razina računskog plana.
o        temeljem zahtjeva JLPRS korisnik može izrađivati i prijedlog financijskog plana na razini odjeljka (četvrta razina računskog plana),
o        proračunski korisnici obvezni su izraditi procjenu prihoda i primitaka za razdoblje 2013. – 2015. po izvorima financiranja iz Pravilnika o proračunskim klasifikacijama,  
ü     rok i razina donošenje financijskog plana - upravna vijeća, školski odbori i ostala upravljačka tijela proračunskih korisnika jedinica (škole, vrtići, knjižnice…) obvezni su usvojiti financijski plan:
o         do kraja 2012. godine, kako bi se od 1. siječnja 2013. mogle preuzimati i izvršavati nove obveze .
o        na razini podskupine (treća razina računskog plana), a projekcije za 2014. i 2015. na razini skupine (druga razina računskog plana).
 
ü     Obrazloženje financijskog plana - i ove godine u Uputama je dan veliki značaj Obrazloženju financijskog plana proračunskog korisnika koji je podloga za analiziranje rezultata (učinaka) i oblikovanje budućih ciljeva i djelovanja proračunskog korisnika te osnova za utvrđivanje odgovornosti. Obrazloženje financijskog plana je jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti[15]
o        treba objasniti odstupanja od onog što je prethodne godine projicirano za 2013. i 2014., odnosno što je već usvojeno prethodne godine na drugoj razini navodeći zbog čega dolazi do razlika u odnosu na projekcije dane prethodne godine.
o        treba naglasiti ciljeve koji se programima namjeravaju postići i pokazatelje uspješnosti realizacije tih ciljeva,[16]
o        u opisu programa i njihovih ciljeva treba istaknuti uštede do kojih će dovesti realizacija utvrđenih ciljeva, a mogu se dodati i objašnjenja posljedica koje bi nastale u slučaju neprovedbe ovoga programa ili neprovedbe u predloženom obuhvatu ili predviđenom razdoblju.
o        u okviru procjene potrebnih sredstava potrebno je navesti ishodište i pokazatelje na kojima se zasnivaju izračuni i ocjene potrebnih sredstava za provođenje programa, odnosno aktivnosti/projekata.
o        treba definirati pokazatelje uspješnosti -za praćenje ostvarenje ciljeva programa za trogodišnje razdoblje i podlogu za mjerenje učinkovitosti provedbe programa.
o        Dobri pokazatelji uspješnosti trebaju biti:
·                     specifični – da zaista mjere ono što treba mjeriti,
·                     mjerljivi – u pogledu kvalitete i/ili količine,
·                     dostupni – u okviru prihvatljivih troškova,
·                     relevantni – u odnosu na definirani cilj i
·                     vremenski određeni – da se definirani ciljevi izvrše u zadanom vremenskom roku.
 
Glavna karakteristika pokazatelja uspješnosti je mjerljivost stoga ih je potrebno brojčano iskazati ili jasno i nedvosmisleno izraziti. Isti će omogućiti praćenje i izvještavanje o napretku i ostvarenju zadanih programa.
 
Ø     U obrazloženju financijskog plana koriste se dvije vrste pokazatelja:
1.         pokazatelj učinka (outcome) 
2.         pokazatelj rezultata (output)
 
1.            Pokazatelj učinka , učinkovitosti, dugoročnim rezultatima te društvenim promjenama koje se postižu ostvarenjem cilja. (postizanje višeg stupnja pismenosti).
2.            Pokazatelj rezultata odnose se na proizvedena dobra i usluge unutar aktivnosti/projekta i orijentirani su prema konkretnom rezultatu.
 
Za početak u Uputama preporuča se utvrđivanje pokazatelja rezultata.
 
4.2.        Prijedlog plana razvojnih programa –
U ovom odjeljku daju se zakonske obveze proračunskih korisnika JLPRS da izrade prijedlog plana svojih razvojnih programa ( njegova sadržaja[17], dostave i usklađenosti s prijedlogom financijskog plana proračunskog korisnika, te godišnjeg usklađivanja tijekom njegove primjene).
·                     Treba naglasiti da Upravno tijelo nadležno za proračunskog korisnika obvezno dostavlja zajedničke prijedloge planova razvojnih programa upravnom tijelu nadležnom za izradu proračuna i financije zajedno sa zajedničkim prijedlogom financijskog plana proračunskog korisnika.
·                     Plan razvojnih programa proračunski korisnik JLPRS usklađuje se svake godine.
·                     Plan razvojnih programa obuhvaća programe koji doprinose razvoju države, odnosno JLPRS, povećanju ili održavanju imovine, imaju karakter dugoročnog ulaganja, izvedivi su po predviđenoj dinamici, a utvrđeni su dokumentom o srednjoročnom planu razvoja, posebnim zakonima ili drugim propisima.
 
4.3.        Planiranje rashoda proračunskih korisnika u sklopu decentraliziranih funkcija
Proračunski korisnici JLPRS dužni su, u svojim financijskim planovima, kod planiranja sredstava (bilančnih prava) za osiguranje minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije primjenjivati indekse dane u tablici u nastavku:
 
Kretanje indeksa rasta za izračun sredstava (bilančnih prava) za financiranje
decentraliziranih funkcija u razdoblju 2013. - 2015.
 

RASHODII
Indeks
2012/2011
Indeks 2013/2012
Indeks 2014/2013.
Indeks 2015/2014.
Rashodi za zaposlene
92,6
95,9
100,2
105,1
Materijalni rashodi
92,6
90,6
98,1
101,8
Rashodi za nabavu nefinancijske imovine
92,6
98,9
101,6
109,5

 
Izvor: Ministarstvo financija
 
Teško je prihvatiti pokazatelje kretanja rashoda za decentralizirane funkcije za 2013. Godinu ne samo za plaće zaposlenih koji su ispod projekcija navedenih rashoda za državni proračun već i za materijalne rashode i investicije s obzirom na rast cijena energenata i investicije u tijeku u uvjetima zahtjeva koji proizlaze iz zakonskih okvira.   
 
ü     Izvanproračunski korisnici županija – Županijske uprave za ceste- obvezni su izraditi prijedlog svog financijskog plana na osnovi uputa koje im dostavlja nadležna županija odnosno Grad Zagreb, a prema odredbama Zakona o proračunu, s tim da ga dostavljaju upravnom tijelu za financije županije u roku utvrđenom u županijskim uputama o načinu i rokovima izrade i dostave financijskih planova. Predstavničko tijelo ŽUC-a daje suglasnost na prijedlog financijskog plana zajedno s donošenjem županijskog proračuna. Ističemo da se financijski plan ŽUC-a i njegov sadržaj nalazi kao pitanje u Upitniku o fiskalnoj odgovornosti[18].
 
5. Obrasci, tijela i rokovi dostave financijskih planova
 
Kao i svake godine u Uputama se ističe da proračunski korisnici JLPRS ( iz Registra) svoje financijske planove dostavljaju jedinici čiji su korisnici odnosno nadležnom upravnom tijelu sukladno Uputama nadležne JLPRS, a za proračunske korisnike u sklopu funkcija koje se decentraliziraju prema tablici u nastavku
 
Korisnici dostavljaju planove nadležnim tijelima na propisani način i u rokovima i to:
 

KORISNIK
OBRAZAC-
PLAN
TIJELO
TIJELO
 
ROK DOSTAVE
Centri za socijalnu skrb
prema modelu u ovim Uputama
1.nadležnom upravnom tijelu JLPRS u roku iz Uputa
 
2.Ministarstvu socijalne politike i mladih
1. Rok koji utvrdi JLPRS u svojim Uputama
2. do roka iz uputa Ministarstva  
Osnovne i srednje škole
prema modelu u ovim Uputama
nadležnom upravnom tijelu JLPRS
 
 
Rok koji utvrdi JLPRS u svojim Uputama
Ustanove u zdravstvu
prema modelu u ovim Uputama
1.nadležnom upravnom tijelu JLPRS ustanove u vlasništvu JLPRS
 
2.Ministarstvu zdravlja -ustanove u vlasništvu države
1. Rok koji utvrdi JLPRS u svojim Uputama
2. do roka iz uputa Ministarstva
Domovi za starije i nemoćne 
prema modelu u ovim Uputama
nadležnom upravnom tijelu JLPRS
 
 
Rok koji utvrdi JLPRS u svojim Uputama
Javne vatrogasne postrojbe
prema modelu u ovim Uputama
nadležnom upravnom tijelu JLPRS
 
 
Rok koji utvrdi JLPRS u svojim Uputama
Županijske uprave za ceste
Prema uputama županije
Nadležnom upravnom tijelu za financije
 
Rok koji utvrdi JLRS u svojim Uputama

 
Uz Upute su dani prilozi i to:
Ø     Prilog 1. Obrasci:
Ø     Financijski plan – Procjena prihoda i primitaka [Obrasci JLP(R)S FP-PiP 1 i
JLP(R)S FP-PiP 2]
Ø     Financijski plan – Plan rashoda i izdataka [Obrazac JLP(R)S FP-RiI]
Ø     Prilog 2. Obrasci za pomoć pri izradi plana razvojnih programa s uputama za
popunjavanje obrazaca:
o        Financijski plan projekta (investicije) [Obrazac FPP]
o        Financijski plan projekta (kapitalne pomoći) [Obrazac FPP-kp]
 
8. Zaključno
  1. Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013. - 2015. temelj su obveznih Uputa za izradu proračuna JLPRS i financijskih planova proračunskih korisnika JLPRS.
  2.  Metodologija izrade i donošenja proračuna JLPRS i financijskih planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika JLPRS utvrđeni su Zakonom o proračunu i pratećim pravilnicima nisu se mijenjali u odnosu na  razdoblje 2012.-2014. godine.
  3.  Budući da su parametri mogućeg rasta u Uputama ministra financija samo zbrojni odraz kretanja prihoda 53 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, imajući na umu vašu odgovornost koja proizlazi iz Zakona dužni ste procijeniti kretanje prihoda proračuna jedinice temeljem dinamike ostvarenja prihoda (napose na poreza na dohodak, uz praćenje parametara za nove izmjene poreznih i neporeznih prihoda stanovništva) i procjena gospodarskih kretanja na vašem području, kako biste mogli ispuniti svoje obveze koje proizlaze ne samo iz Zakona o proračunu i pratećih pravilnika već i Zakona o fiskalnoj odgovornosti i podzakonskih akata (Uredbe Vlade i Naputka).
  4.  Upute sadrže i posebne stavove vezane za financijsko izvješćivanje koje su od posebnog interesa za jedinice koje imaju riznicu.
  5.  U Uputama je na više mjesta ukazano na obveze čelnika JLPRS i čelnika proračunskih korisnika koje proizlaze iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti i određeni formalni nedostaci u dostavi dokumentacije.
  6. Posebno je naglašena obveza čelnika JLPRS u svezi provjere sadržaja Izjave o fiskalnoj odgovornosti i prateće dokumentacije koju podnose čelnici njihovih proračunskih korisnika, a osobito u kontekstu upravo donesenog Naputka ministra o otkrivanju, postupanju i izvješćivanju o nepravilnostima u upravljanju proračunskim sredstvima.
  7. Ove  2012. godine ne zaboravite donijeti sve formalne akte i  procedure vezane uz pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti i rokovima navedenim u Planu otklanjanja slabosti i nepravilnosti. U 2013. godini po prvi puta čelnik JLPRS i čelnik korisnika proračuna sastavlja Izvješće o otklonjenim slabostima i nepravilnostima utvrđenima prethodne godine.
  8. Kao što ste možda informirani, iako to nije navedeno u Uputama, pripremaju se izmjene  i dopune Uredbe o sastavljanju i predaji izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvještaja o primjeni fiskalnih pravila i to ne samo u dijelu koji se odnosi na usklađivanje sa Zakonom o javnoj nabavi već i pitanja iz Upitnika i način testiranja dokumenata. 
  9. Ako ste korisnici LC programa već više godina imate alate, pomoć i edukaciju koju možete koristiti pri planiranju i drugim aktivnostima iz poslovanja vaše jedinice odnosno korisnika. Moj prijedlog i preporuka je da što više i češće koristite programe LC i unesite dokumente koje kasnije samo usklađujete i dopunjavate.
  10. Na zaboravite – vaši se poslovi i obveze se sve više proširuju i formaliziraju te zahtijevaju sve više znanja, rada, odgovornosti ali i vaše budnosti u tumačenju i provedbi zakonske i podzakonske regulative i predstojećih složenih poslova i aktivnosti.
Maja Lukeš-Petrović, dipl.iur.,dipl.politolog


[3]1.Temeljne ekonomske pokazatelje za razdoblje 2013. - 2015. s makroekonomskim projekcijama, odrednicama kretanja prihoda i rashoda državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (djelomično - samo za decentralizirane JLPRS)
2. Metodologiju izrade proračuna JLPRS (upute za proračunske i izvanproračunske korisnike ; definiciju i postupanje s namjenskim i vlastitim prihodima proračunskih korisnika te izradu i donošenje proračuna za 2013. i projekcija za 2014. i 2015.
3. Metodologiju izrade prijedloga financijskog plana proračunskog korisnika JLPRS za procjenu prihoda i primitaka, za prijedlog plana rashoda i izdataka, sadržaj obrazloženja financijskog plana; za prijedlog plana razvojnih programa te obveze koje se odnose na proračunske korisnike u sklopu funkcija koje se decentraliziraju i izvanproračunske korisnike županija.
4. Uz Upute dani su kao i svake godine odgovarajući Prilozi – pomoćni obrasci za izradu osnovnih dijelova proračuna.
[4] Narodne novine, br. 78/11.
[5] Narodne novine, br. 70/12
[6] Narodne novine, br. 26/10
[7] Narodne novine, br. 114/10 i 31/11.
[8] 1. temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za izradu prijedloga proračuna JLPRS,
2. opis planiranih politika JLPRS,
3. procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka proračuna JLPRS u sljedeće tri godine,
4. prijedlog visine financijskog plana po proračunskim korisnicima koji sadrži: visinu financijskog plana za prethodnu proračunsku godinu i tekuću proračunsku godinu, te prijedlog visine financijskog plana za sljedeću proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine,
5. način pripreme te terminski plan za izradu proračuna i prijedloga financijskih planova korisnika proračuna JLPRS,
6. šifre i nazive zajedničkih programa te aktivnosti i projekata u skladu s kojima će korisnici izraditi svoj financijski plan.
[9] pomoći, donacije, prihodi za posebne namjene, prihodi od prodaje ili zamjene imovine u vlasništvu JLPRS, naknade s naslova osiguranja i namjenski primici od zaduživanja i prodaje dionica i udjela.
[10] pomoći su tekući i/ili kapitalni prijenosi koje proračuni dobiju isključivo od drugih proračuna, izvanproračunskih korisnika, stranih vlada i međunarodnih organizacija i koje daju isključivo drugim proračunima, izvanproračunskim korisnicima, stranim vladama i međunarodnim organizacijama
[11]5. travnja 2012. godine
[12] prijedlog proračuna s projekcijama koji gradonačelnik, načelnik odnosno župan šalje predstavničkom tijelu na donošenje (najkasnije, kako je to Zakonom o proračunu potpisano, do 15. studenoga tekuće godine),proračun s projekcijama donesen od predstavničkog tijela JLPRS(do konca tekuće godine, kako je to Zakonom o proračunu propisano),polugodišnji i godišnji izvještaj o izvršenju proračuna JLPRS kad ga gradonačelnik, načelnik odnosno župan dostavi predstavničkom tijelu.
[13] 1. procjena prihoda i primitaka iskazane po vrstama za 2013. - 2015. godinu, 2. plan rashoda i izdataka za 2013. - 2015. godinu, razvrstane prema proračunskim klasifikacijama, 3. obrazloženje prijedloga financijskog plana i 4. plan razvojnih programa.
[14]Narodne novine, br. 60/12
[15] a) sažetak djelokruga rada proračunskog korisnika, b) obrazložene programe, c) zakonske i druge podloge na kojima se zasnivaju programi, d) usklađene ciljeve, strategiju i programe s dokumentima dugoročnog razvoja,
e) ishodište i pokazatelje na kojima se zasnivaju izračuni i ocjene potrebnih sredstava za provonenje programa,
f) izvještaj o postignutim ciljevima i rezultatima programa temeljenim na pokazateljima uspješnosti iz nadležnosti proračunskog korisnika u prethodnoj godini, g) ostala obrazloženja i dokumentaciju.
[16] Obrazloženje cilja nekog programa mora odgovoriti na sljedeća pitanja:- što se ovim programom želi postići
- kako se nastoji realizirati program;- tko je korisnik ili primatelj usluge.
[17]U planu razvojnih programa iskazuju se planirani rashodi proračuna JLPRS vezani uz provođenje investicija i davanje kapitalnih pomoći i donacija za razdoblje 2013. - 2015., koji su razrađeni:
1. po pojedinim programima, 2. po godinama u kojima će rashodi za programe teretiti proračune sljedećih godina,
3. po izvorima financiranja za cjelovitu izvedbu programa.
[18] Financijski plan izvanproračunskog korisnika državnog proračuna i JLPRS sadrži prihode i primitke iskazane po vrstama, rashode i izdatke predvinene za trogodišnje razdoblje, razvrstane prema proračunskim klasifikacijama i obrazloženje prijedloga financijskog plana.“
 

 

Copyright (c) LIBUSOFT CICOM d.o.o. Uvjeti uporabe  ·  Izjava o privatnosti